监察留置措施的立法隙缺及其消解机制
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摘要
留置取代"两规"彰显了法治反腐思维,较"两规"而言具有较大的法治进步意义。但是,由于留置措施立法的单一化缺陷,其在理论上与比例原则和人权保障原则有待进一步衔接;同时,监察机关在监察调查实践中也面临权力恣意或者权力萎缩的两难困境。为此,学者提出了留置措施内部控制或强制措施外部借用两种方案,试图化解留置措施面临的理论与实践困境。而基于法治反腐的理论需求与现实考量,监察机关宜在监察解释或实施细则中对留置措施作广义与狭义区分。广义留置具体可包括留置盘问、留置取保、留置监视以及紧急留置,狭义留置则仅指《监察法》第22条规定之情形。
The replacement of "two rules" by liens highlights the thought of anti-corruption by law, which is of greater significance to the progress of rule of law compared with "two rules". However, due to the unitary defects of legislation of lien measure, it needs to be further connected with the principle of proportionality and the principle of human rights protection in theory. Meanwhile, supervisory agencies also face the dilemma of arbitrary power or shrinking power in the practice of supervision and investigation. Therefore, scholars have proposed two schemes of internal control of lien measures or external borrowing of compulsory measures, trying to resolve the theoretical and practical difficulties faced by lien measures. Based on theoretical needs and practical considerations of combating corruption by rule of law, supervisory agencies should define lien measures in a broad and narrow sense concerning supervisory interpretation or implementation rules. In a broad sense, lien measures include interrogation, bail, surveillance and emergency lien. In a narrow sense, lien measure only refers to the circumstances specified in article 22 in Supervision Law.
The replacement of "two rules" by liens highlights the thought of anti-corruption by law, which is of greater significance to the progress of rule of law compared with "two rules". However, due to the unitary defects of legislation of lien measure, it needs to be further connected with the principle of proportionality and the principle of human rights protection in theory. Meanwhile, supervisory agencies also face the dilemma of arbitrary power or shrinking power in the practice of supervision and investigation. Therefore, scholars have proposed two schemes of internal control of lien measures or external borrowing of compulsory measures, trying to resolve the theoretical and practical difficulties faced by lien measures. Based on theoretical needs and practical considerations of combating corruption by rule of law, supervisory agencies should define lien measures in a broad and narrow sense concerning supervisory interpretation or implementation rules. In a broad sense, lien measures include interrogation, bail, surveillance and emergency lien. In a narrow sense, lien measure only refers to the circumstances specified in article 22 in Supervision Law.
引文
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.
[2]吴健雄.试点地区用留置取代“两规”措施的实践探索[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018,(2):22-25.
[3]王全宝.“双规”从严:透明度法制化是方向[EB/OL].http://news.163.com/13/0917/10/98VESLOR00011SM9.html.
[4]秦前红.困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论,2017,(1):176-182.
[5]马柳颖,黄小龙,曾涛.监察委调查程序设置反思——以《监察法(草案)》规定为视角[J].政法学刊,2018,(1):70-77.
[6][36]张翔,赖伟能.基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例[J].法律科学,2017,(6):30-40.
[7]白皓,杨强强.国家监察体制改革进路研究[J].河北法学,2017,(5):143-153.
[8]李世锋.用留置取代两规是法治反腐的转型[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018,(2):25-29.
[9]徐理响.现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例[J].求索,2015,(8):9-13.
[10][16][17][30][31]谭世贵.监察体制改革中的留置措施:由来、性质及完善[J].甘肃社会科学,2018,(2):168-175.
[11]王飞跃.监察留置适用中的程序问题[J].法学杂志,2018,(5):36-41.
[12]马怀德.再论国家监察立法的主要问题[J].行政法学研究,2018,(1):3-15.
[13][33]刘玫.论监察委员会的调查措施[J].学习与探索,2018,(1):61-71.
[14]杨宇冠,高童非.监察机关留置问题研究[J].浙江工商大学学报,2018,(5):63-71.
[15]李国华.指定居所监视居住制度的整体性检视——兼论指定居所监视居住与监察留置之关系[J].北京警察学院学报,2018,(3):8-15.
[18]叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报,2018,(3):18-27.
[19]姜明安.行政法基本原则新探[J].湖南社会科学,2005,(2):48-56.
[20]陈运生.论比例原则在基本权利保障中的适用[J].广州大学学报(社会科学版),2011,(5):19-24.
[21]曾哲,雷雨薇.比例原则的法律适用评析与重塑[J].湖南社会科学,2018,(2):70-76.
[22]胡大伟.国家监察体制改革中留置措施的演化逻辑与法治塑造[J].重庆社会科学,2017,(12):33-40.
[23]任康廷,周天京.法治视野下留置措施研究[J].贵州省党校学报,2017,(6):75-81.
[24][26]刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018,(3):6-17.
[25][35]王飞跃.论监察留置的适用条件[J].中南大学学报(社会科学版),2018,(5):40-46.
[27]梁三利.留置取代“两规”措施的法治化路径[J].天津行政学院学报,2018,(1):81-86.
[28]赵晓光.规范监察留置程序[J].中国党政干部论坛,2018,(4):60-62.
[29]秦前红,石泽华.监察委员会留置措施研究[J].苏州大学学报(法学版),2017,(4):9-19.
[32][34]姚莉.国家监察体制改革语境下的若干刑诉法问题应和[J].求索,2018,(4):136-144.
(1)本文所称的“两规”是狭义上的,仅指纪检机关的两规措施。因为“两规”措施起初是行政监察机关的调查职权,1990年《行政监察条例》第21条第5项规定,监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”;而1997年《行政监察法》第20条第3项规定,监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”,也就是俗称的“两指”,以与纪检“两规”区分。但实践中由于纪委与行政监察长期合署办公,并且纪委在反腐败实践中作为中坚力量存在,以及相应规范的不完善,导致“两规”“两指”在实践中被混淆,人们在广泛意义上也将“两指”称为“双规”或“两规”。
(2)因为“两规”措施适用期限一般为3个月,特殊情形下可以再次延长3个月,其实际上是一种剥夺被调查对象人身自由的羁押性措施。
(3)具体法律条文见《中华人民共和国立法法》第8条、第9条。
(4)如1998年中央纪委、监察部《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》,其中就“两规”措施在适用中显现的一些弊端作了3项重要规定,即禁止对被调查对象实施变相羁押、变相体罚、侮辱人格等行为;2001年中共中央纪委监察部《关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》中,就“两规”措施在适用过程中暴露的严重违法乱纪情况,再次提出和重申七项要求,其中就“两规”适用权限、审批程序、期限及追责作了严格规定;2005年中央纪委《关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》中,进一步对“两规”适用条件、适用权限、审批程序等问题予以细化;2012年中央纪委《关于使用“两规”措施的规定》中,对“两规”措施在适用对象、条件、程序、期限及被调查对象权利保障等问题再次作了规定。从上述系列规范文件的内容可以看出,这些规定都在一定程度上使“两规”措施得以可视化、可控化。
(5)参见《中华人民共和国监察法》释义:第一章总则第二条[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180327_167314.html.
(6)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第40条规定,审查调查组可以依照党章党规和监察法,经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押(暂扣、封存)、勘验检查、鉴定,提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。
(7)如刘艳红教授认为,《监察法》施行后,由于《工作条例》并没有被废除,“两规”的规范依据依然有效,故留置并不能完全替代“两规”。参见刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018,(3):6-17.
(8)具体内容参见《中华人民共和国监察法》释义:第5章监察程序第44条[EB/OL].中央纪委国家监委网,http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201806/t20180611_173572.html.
(9)相关文献参见刘玫.论监察委员会的调查措施[J].学习与探索,2018,(1):61-71;叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报,2018,(3):18-27.
(10)相关文献参见任康廷,周天京.法治视野下留置措施研究[J].贵州省党校学报,2017,(6):75-81;梁三利.留置取代“两规”措施的法治化路径[J].天津行政学院学报,2018,(1):81-86;屈超立,慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索,2018,(6):111-117;江国华.监察委员会留置措施论析[J].湖北社会科学,2018,(9):121-130.
(11)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第28条第2款规定:审查时间不得超过90日。在特殊情况下,经上一级纪检机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过90日。
(12)《监察法》第22条第1款规定:被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。
(13)《监察法》第41条第1款规定:调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施,均应当依照规定出示证件,出具书面通知,由2人以上进行,形成笔录、报告等书面材料,并由相关人员签名、盖章。
(14)《刑事诉讼法》第108条规定:本法下列用语的含意是:(一)侦查是指公安机关、人民检察院对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施……
[2]吴健雄.试点地区用留置取代“两规”措施的实践探索[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018,(2):22-25.
[3]王全宝.“双规”从严:透明度法制化是方向[EB/OL].http://news.163.com/13/0917/10/98VESLOR00011SM9.html.
[4]秦前红.困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论,2017,(1):176-182.
[5]马柳颖,黄小龙,曾涛.监察委调查程序设置反思——以《监察法(草案)》规定为视角[J].政法学刊,2018,(1):70-77.
[6][36]张翔,赖伟能.基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例[J].法律科学,2017,(6):30-40.
[7]白皓,杨强强.国家监察体制改革进路研究[J].河北法学,2017,(5):143-153.
[8]李世锋.用留置取代两规是法治反腐的转型[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018,(2):25-29.
[9]徐理响.现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例[J].求索,2015,(8):9-13.
[10][16][17][30][31]谭世贵.监察体制改革中的留置措施:由来、性质及完善[J].甘肃社会科学,2018,(2):168-175.
[11]王飞跃.监察留置适用中的程序问题[J].法学杂志,2018,(5):36-41.
[12]马怀德.再论国家监察立法的主要问题[J].行政法学研究,2018,(1):3-15.
[13][33]刘玫.论监察委员会的调查措施[J].学习与探索,2018,(1):61-71.
[14]杨宇冠,高童非.监察机关留置问题研究[J].浙江工商大学学报,2018,(5):63-71.
[15]李国华.指定居所监视居住制度的整体性检视——兼论指定居所监视居住与监察留置之关系[J].北京警察学院学报,2018,(3):8-15.
[18]叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报,2018,(3):18-27.
[19]姜明安.行政法基本原则新探[J].湖南社会科学,2005,(2):48-56.
[20]陈运生.论比例原则在基本权利保障中的适用[J].广州大学学报(社会科学版),2011,(5):19-24.
[21]曾哲,雷雨薇.比例原则的法律适用评析与重塑[J].湖南社会科学,2018,(2):70-76.
[22]胡大伟.国家监察体制改革中留置措施的演化逻辑与法治塑造[J].重庆社会科学,2017,(12):33-40.
[23]任康廷,周天京.法治视野下留置措施研究[J].贵州省党校学报,2017,(6):75-81.
[24][26]刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018,(3):6-17.
[25][35]王飞跃.论监察留置的适用条件[J].中南大学学报(社会科学版),2018,(5):40-46.
[27]梁三利.留置取代“两规”措施的法治化路径[J].天津行政学院学报,2018,(1):81-86.
[28]赵晓光.规范监察留置程序[J].中国党政干部论坛,2018,(4):60-62.
[29]秦前红,石泽华.监察委员会留置措施研究[J].苏州大学学报(法学版),2017,(4):9-19.
[32][34]姚莉.国家监察体制改革语境下的若干刑诉法问题应和[J].求索,2018,(4):136-144.
(1)本文所称的“两规”是狭义上的,仅指纪检机关的两规措施。因为“两规”措施起初是行政监察机关的调查职权,1990年《行政监察条例》第21条第5项规定,监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”;而1997年《行政监察法》第20条第3项规定,监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”,也就是俗称的“两指”,以与纪检“两规”区分。但实践中由于纪委与行政监察长期合署办公,并且纪委在反腐败实践中作为中坚力量存在,以及相应规范的不完善,导致“两规”“两指”在实践中被混淆,人们在广泛意义上也将“两指”称为“双规”或“两规”。
(2)因为“两规”措施适用期限一般为3个月,特殊情形下可以再次延长3个月,其实际上是一种剥夺被调查对象人身自由的羁押性措施。
(3)具体法律条文见《中华人民共和国立法法》第8条、第9条。
(4)如1998年中央纪委、监察部《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》,其中就“两规”措施在适用中显现的一些弊端作了3项重要规定,即禁止对被调查对象实施变相羁押、变相体罚、侮辱人格等行为;2001年中共中央纪委监察部《关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》中,就“两规”措施在适用过程中暴露的严重违法乱纪情况,再次提出和重申七项要求,其中就“两规”适用权限、审批程序、期限及追责作了严格规定;2005年中央纪委《关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》中,进一步对“两规”适用条件、适用权限、审批程序等问题予以细化;2012年中央纪委《关于使用“两规”措施的规定》中,对“两规”措施在适用对象、条件、程序、期限及被调查对象权利保障等问题再次作了规定。从上述系列规范文件的内容可以看出,这些规定都在一定程度上使“两规”措施得以可视化、可控化。
(5)参见《中华人民共和国监察法》释义:第一章总则第二条[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180327_167314.html.
(6)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第40条规定,审查调查组可以依照党章党规和监察法,经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押(暂扣、封存)、勘验检查、鉴定,提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施。
(7)如刘艳红教授认为,《监察法》施行后,由于《工作条例》并没有被废除,“两规”的规范依据依然有效,故留置并不能完全替代“两规”。参见刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径[J].华东政法大学学报,2018,(3):6-17.
(8)具体内容参见《中华人民共和国监察法》释义:第5章监察程序第44条[EB/OL].中央纪委国家监委网,http://www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201806/t20180611_173572.html.
(9)相关文献参见刘玫.论监察委员会的调查措施[J].学习与探索,2018,(1):61-71;叶青.监察机关调查犯罪程序的流转与衔接[J].华东政法大学学报,2018,(3):18-27.
(10)相关文献参见任康廷,周天京.法治视野下留置措施研究[J].贵州省党校学报,2017,(6):75-81;梁三利.留置取代“两规”措施的法治化路径[J].天津行政学院学报,2018,(1):81-86;屈超立,慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索,2018,(6):111-117;江国华.监察委员会留置措施论析[J].湖北社会科学,2018,(9):121-130.
(11)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第28条第2款规定:审查时间不得超过90日。在特殊情况下,经上一级纪检机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过90日。
(12)《监察法》第22条第1款规定:被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。
(13)《监察法》第41条第1款规定:调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施,均应当依照规定出示证件,出具书面通知,由2人以上进行,形成笔录、报告等书面材料,并由相关人员签名、盖章。
(14)《刑事诉讼法》第108条规定:本法下列用语的含意是:(一)侦查是指公安机关、人民检察院对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施……
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