现代大学的治理逻辑及其在中国大学实现路径研究
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摘要
大学是以各种学科、专业为核心的学术组织，以及层级明晰、隶属明确的行政组织共同耦合构成的复杂的、特殊的社会组织，在经济社会中处于举足轻重的地位。大学中的教学人员既归属于学科，又隶属于行政组织。虽然同样有着教育性或学术性特征，但高校又不同于一般社会组织而呈现出自身在科研、教学以及智力服务等方面的独特价值。另一方面，高校这一社会非营利性机构在本质属性方面又区别于社会企业或行政机制下的地方组织，其相应的治理结构同样存在较大差异。围绕高校制度展开的相关研究中，基于治理视角的探讨则成为最近一段时期的热点，这也将针对高校治理的研究拉入研究者的视线。
就目前而言，针对高校治理展开的研究主要指向实现高校发展目标和理念的相应制度。这一主要研究问题首先考虑的是研究问题的重要程度、相关的法律和政策机制、高校的管理和运作以及其他相关内容，上述方面集中反映了现阶段针对高校进行研究的综合性价值。其次，由于治理研究的切入点具有独特而新颖的视角，其相应的理性化的研究逻辑能够更好地阐释高校内的组织规范以及制度安排等方面的相关内容。另外，针对大学治理展开相对深入的研究实际上还存在相当丰富的现实意义：目前，国内高校大多是在移植国外高校的运行机制、管理架构基础上，并根据我国特点逐步发展起来的，在我国当前经济体制改革不断深化的背景下，国内许多高校管理机制还或多或少地受到旧有经济体制的影响而难以适应。所以，很有必要针对国内高校的管理和运行进行改革和调整，以大学治理的研究视角深入探讨相关具有实效性和可操作的策略。
上世纪80年代以来，特别是1998年《高等教育法》的颁布，在法律上明确了大学的法人地位，大学的办学自主权也在不断的扩大与落实，政府与大学的关系也有了界定，即政府代表国家对大学出资，但不能单独对大学进行垄断控制。而且，大学的筹资渠道日渐多样化，政府财政不再是大学经费的唯一来源。统计表明，虽然政府对高等教育的投入在不断增加，但政府拨款占普通高校教育经费中的比重却是逐年下降。正是政府不再为大学提供全额经费，促使大学与社会组织、教育市场等建立了广泛的联系，以寻求办学经费的支持。在现代社会，随着政府职能转变以及第三部门的壮大，政府对大学一家控制的局面将被打破。政府、大学与社会的关系将变为市场经济条件下的互动关系，这都为大学治理的实现奠定了现实基础。
大学是以人力资源为核心竞争力的知识组织，理应以一种非盈利的形式来进行治理；大学具有众多的利益相关者，构成了大学的外部治理环境和内部治理结构。在外部治理环境中，大学法令、政府、高等教育市场、中介组织对大学制度有着不同程度的影响；在内部治理环境中，法人治理结构、党委领导下的校长负责制，行政权力、学术权力则为最主要的二元权力核心。本文拟把大学内部治理与外部治理的有机结合起来，构成了大学治理在结构上的多元渐进式的制度安排。
本研究拟从大学和大学制度的理论演进入手，从治理理论的研究视角出发，在借鉴各国大学的主要治理模式的基础上，在分析比较了我国现代大学内外部治理结构特质后，提出具有中国特色的由多元主体共同参与的现代大学制度的外部治理环境和内部治理结构的渐进式改革方案。主要分为五部分的内容：第一部分界定了现代大学的治理逻辑。以“大学是一种特殊的社会机构”为出发点，分析大学及其大学制度的生成过程。首先阐明大学的制度与内涵，论证了现代的大学的特性，探讨了大学制度的基本逻辑和现代大学制度逻辑归属等，界定了大学制度的一系列基本问题。并从治理理论着手，分析了大学的公共性是大学治理的逻辑前提；大学学术性的特质是大学治理的难点和特殊性，第二部分，研究分析了中国当代大学制度的历史变化与现阶段存在的不足。通过对清末大学、民国大学、新中国成立后大学，以及改革开放以来大学制度的历史变迁的科学考量，对我国当前大学外部治理环境和内部治理结构作出分析和判断。第三部分，比较研究国外大学治理的主要模式及其启示。通过对美国、德国、英国、法国等四个发达国家大学治理模式的比较研究，得出西方国家现代大学的治理结构主要有：以内部人监督为主的关系型治理结构模式、以国家监督为主的行政型治理模式和以中介机构监督为主的复合型治理结构模式等三种，并提出了对我国大学治理结构的借鉴意义。第四部分提出了我国大学外部治理环境的路径设计和内部治理结构的路径构建。在大学外部治理环境中，提出了政府、高等教育市场、中介组织（第三部门）与大学的关系和具体建议；在内部治理结构中，提出了加强大学法人治理结构建设，健全党委领导下的校长负责的领导体制，构建校长负责、教授治学、民主管理耦合机制的建议。最后一部分，现代大学的治理路径选择——多元主体共同治理的渐进式改革。通过前面四部分的论证分析，笔者得出如下结论：大学作为多元利益主体相关的公共性、非营利的社会组织，是典型的以人力资源为核心的知识组织。欲使大学社会功能和自身目标的实现最大化，在当前中国特色社会主义的宏观背景下，多元主体共同治理的渐进式改革是现代大学制度的建设与发展方向。
The university is a special social organization, which not only contains a variety ofacademic organizations in various subjects and professions, but also is an orderlyadministrative organization with relatively complex hierarchical structure and varioussubordinate relationships. The teaching staff there belongs both to the academic and theadministrative organization. Moreover, the university distinguishes itself from othersocial organizations for its educational and academic function and achieves its value inteaching, research and intelligence service activities. As a non-profit organization, thegovernance of the university is different from the corporate or the rural governance. Andit has become a new bright spot to study the university system from the standpoint ofgovernance, which makes the university governance attractive for the researchers."Fromthe modern company to college and grassroots community, it can do without thegovernment's rule, but not the governance, if efficient and orderly operation is required.
The basic problem of university governance is that what kind of system can guaranteethe realization of the ideas and objectives of the university. On one hand, it’s because theimportance of research object. The governance study involves of policies, laws,management systems and operation mechanism and so on in higher education research,which implies the basic and comprehensive research values. On the other hand, it’sunique and novel to study the university governance which has a profound explanatoryand adaptability for the study of the organization rules and the system arrangement withits logic of rational choice. What’s more, the University governance research has strongpractical significance. Chinese universities are largely transplanted product anddeveloping under the late-development exogenous way. The existing university system,affected by the planned-economy system could not adapt to the socialist market-orientedeconomy system. Thus the university governance research will be devoted to providing aforward-looking feasible proposal to this problem.
Since the reform and opening-up, the school-running autonomy of Chinese university has been constantly expanded and implemented, and the universities finallywin the status of a legal entity. According to the higher education law promulgated in1998, the government was prohibited from the monopoly control of the university whichstipulates the relationship between the government and universities from legalperspective. Moreover, the fundraising channel of universities is diversified, meaning thatgovernment allocation is no longer the only source of funds for universities. Statistically,the proportion of the educational funds released by government is decreasing annually;the input by government is increasing though. That’s why the universities establishextensive connections with social organizations and education market to seek financialsupport. In the modern society, as the transformation of government functions and thestrengthening of the third sector, the monopoly control of the university by government issure to be broken. The relationship among the government, university and the society willbe more interactive under the condition of market-oriented economy, which base therealization of university governance.
University must adopt the form of non-profit organization governance, and must bean HR-oriented organization. University has numerous stakeholders, constituting itsexternal management environment and internal governance structure. In externalmanagement environment, university law, government, higher education market andagencies have different effect on the university system; in the internal governancestructure, corporate governance structure and principal responsibility under the leadershipof the Party committee make administrative power and academic power the maindualistic cores. This paper intends to combine external management and internalgovernance of the university to constitute the university governance on the structure ofmultiple incremental institutional arrangements.
This study tries to putting forward a multi-subject participative progressive externalmanagement environment and inner governance structure reform plan with Chinesecharacteristics for modern university, in reference to the main government modes ofuniversities all around the world, on the basis of the comparative analysis of the insideand outside governance mechanism specialty of Chinese modern university. It starts withthe presentation of the evolution of college and university system theory, and governancetheory from the perspective of research.
This paper can be divided into five parts: the first part is the basic standpoint of themodern university system.It analysis the generative process of university and universitysystem based on "University is a special kind of social agency.Firstly, clarify the systemand connotation of university,demonstrate the characteristics of modern university,probethe basic logic of the university system and the logic attribution of modern universitysystem and define a series of basic questions of the university system.Meanwhile, in linewith the analysis of governance system, the conclusion is that the publicity of theuniversity is the basis of university governance, and relying too much on professional,technical and other advanced knowledge is the particularity and difficulty of universitygovernance.
The second part studies and analysis the age changes and present difficulties of theuniversity governance modes in China.By scientific considering the age changes of theuniversity system in the late Qing Dynasty,the Republic of China,after new Chinaestablished and since the reform and opening-up,analyze and judge modern universityexternal management environment and the internal governance structure of our country.
The third part: some enlightenment acquired from the comparison and analysis ofsome mainstream university governance modes in the West. By comparing the universitygovernance modes in the United States, Germany, Britain and France, we can concludethat there are three main modern university governance structure; namely theinsider-supervision relational governance structure, the national-supervisionadministrative governance structure and the agency-supervision compound governancestructure, which propose some references for our university governance structure.
The fourth part: the construction of modern university external managementenvironment and the internal governance structure. After analyzing the evolution ofinternal and external university governance structure, the paper points out the relationshipamong the university law, government, higher education market, agencies(third sector)and universities, and also puts forward some concrete suggestions. With regard to itsinternal governance structure, the paper proposes suggestions on intensive construction ofthe university corporate governance structure, improving the Party committee under theleadership of the principal responsibility system, constructing academic dominantgovernance structure, perfecting democracy and scientific management mechanism.
The last part: the choice of modern university governance paths——a multi-subjectparticipative progressive reform.
Through the four parts analysis above, the author concludes that as a multivariateinterest public non-profit social organization, the university is a typical knowledgeablean HR-oriented organization. To maximize social function of the university and realizeits goal, a multi-subject participative progressive reform plan is the construction anddirection of the development of modern university system with Chinese characteristicsin the macroscopic background currently.
就目前而言，针对高校治理展开的研究主要指向实现高校发展目标和理念的相应制度。这一主要研究问题首先考虑的是研究问题的重要程度、相关的法律和政策机制、高校的管理和运作以及其他相关内容，上述方面集中反映了现阶段针对高校进行研究的综合性价值。其次，由于治理研究的切入点具有独特而新颖的视角，其相应的理性化的研究逻辑能够更好地阐释高校内的组织规范以及制度安排等方面的相关内容。另外，针对大学治理展开相对深入的研究实际上还存在相当丰富的现实意义：目前，国内高校大多是在移植国外高校的运行机制、管理架构基础上，并根据我国特点逐步发展起来的，在我国当前经济体制改革不断深化的背景下，国内许多高校管理机制还或多或少地受到旧有经济体制的影响而难以适应。所以，很有必要针对国内高校的管理和运行进行改革和调整，以大学治理的研究视角深入探讨相关具有实效性和可操作的策略。
上世纪80年代以来，特别是1998年《高等教育法》的颁布，在法律上明确了大学的法人地位，大学的办学自主权也在不断的扩大与落实，政府与大学的关系也有了界定，即政府代表国家对大学出资，但不能单独对大学进行垄断控制。而且，大学的筹资渠道日渐多样化，政府财政不再是大学经费的唯一来源。统计表明，虽然政府对高等教育的投入在不断增加，但政府拨款占普通高校教育经费中的比重却是逐年下降。正是政府不再为大学提供全额经费，促使大学与社会组织、教育市场等建立了广泛的联系，以寻求办学经费的支持。在现代社会，随着政府职能转变以及第三部门的壮大，政府对大学一家控制的局面将被打破。政府、大学与社会的关系将变为市场经济条件下的互动关系，这都为大学治理的实现奠定了现实基础。
大学是以人力资源为核心竞争力的知识组织，理应以一种非盈利的形式来进行治理；大学具有众多的利益相关者，构成了大学的外部治理环境和内部治理结构。在外部治理环境中，大学法令、政府、高等教育市场、中介组织对大学制度有着不同程度的影响；在内部治理环境中，法人治理结构、党委领导下的校长负责制，行政权力、学术权力则为最主要的二元权力核心。本文拟把大学内部治理与外部治理的有机结合起来，构成了大学治理在结构上的多元渐进式的制度安排。
本研究拟从大学和大学制度的理论演进入手，从治理理论的研究视角出发，在借鉴各国大学的主要治理模式的基础上，在分析比较了我国现代大学内外部治理结构特质后，提出具有中国特色的由多元主体共同参与的现代大学制度的外部治理环境和内部治理结构的渐进式改革方案。主要分为五部分的内容：第一部分界定了现代大学的治理逻辑。以“大学是一种特殊的社会机构”为出发点，分析大学及其大学制度的生成过程。首先阐明大学的制度与内涵，论证了现代的大学的特性，探讨了大学制度的基本逻辑和现代大学制度逻辑归属等，界定了大学制度的一系列基本问题。并从治理理论着手，分析了大学的公共性是大学治理的逻辑前提；大学学术性的特质是大学治理的难点和特殊性，第二部分，研究分析了中国当代大学制度的历史变化与现阶段存在的不足。通过对清末大学、民国大学、新中国成立后大学，以及改革开放以来大学制度的历史变迁的科学考量，对我国当前大学外部治理环境和内部治理结构作出分析和判断。第三部分，比较研究国外大学治理的主要模式及其启示。通过对美国、德国、英国、法国等四个发达国家大学治理模式的比较研究，得出西方国家现代大学的治理结构主要有：以内部人监督为主的关系型治理结构模式、以国家监督为主的行政型治理模式和以中介机构监督为主的复合型治理结构模式等三种，并提出了对我国大学治理结构的借鉴意义。第四部分提出了我国大学外部治理环境的路径设计和内部治理结构的路径构建。在大学外部治理环境中，提出了政府、高等教育市场、中介组织（第三部门）与大学的关系和具体建议；在内部治理结构中，提出了加强大学法人治理结构建设，健全党委领导下的校长负责的领导体制，构建校长负责、教授治学、民主管理耦合机制的建议。最后一部分，现代大学的治理路径选择——多元主体共同治理的渐进式改革。通过前面四部分的论证分析，笔者得出如下结论：大学作为多元利益主体相关的公共性、非营利的社会组织，是典型的以人力资源为核心的知识组织。欲使大学社会功能和自身目标的实现最大化，在当前中国特色社会主义的宏观背景下，多元主体共同治理的渐进式改革是现代大学制度的建设与发展方向。
The university is a special social organization, which not only contains a variety ofacademic organizations in various subjects and professions, but also is an orderlyadministrative organization with relatively complex hierarchical structure and varioussubordinate relationships. The teaching staff there belongs both to the academic and theadministrative organization. Moreover, the university distinguishes itself from othersocial organizations for its educational and academic function and achieves its value inteaching, research and intelligence service activities. As a non-profit organization, thegovernance of the university is different from the corporate or the rural governance. Andit has become a new bright spot to study the university system from the standpoint ofgovernance, which makes the university governance attractive for the researchers."Fromthe modern company to college and grassroots community, it can do without thegovernment's rule, but not the governance, if efficient and orderly operation is required.
The basic problem of university governance is that what kind of system can guaranteethe realization of the ideas and objectives of the university. On one hand, it’s because theimportance of research object. The governance study involves of policies, laws,management systems and operation mechanism and so on in higher education research,which implies the basic and comprehensive research values. On the other hand, it’sunique and novel to study the university governance which has a profound explanatoryand adaptability for the study of the organization rules and the system arrangement withits logic of rational choice. What’s more, the University governance research has strongpractical significance. Chinese universities are largely transplanted product anddeveloping under the late-development exogenous way. The existing university system,affected by the planned-economy system could not adapt to the socialist market-orientedeconomy system. Thus the university governance research will be devoted to providing aforward-looking feasible proposal to this problem.
Since the reform and opening-up, the school-running autonomy of Chinese university has been constantly expanded and implemented, and the universities finallywin the status of a legal entity. According to the higher education law promulgated in1998, the government was prohibited from the monopoly control of the university whichstipulates the relationship between the government and universities from legalperspective. Moreover, the fundraising channel of universities is diversified, meaning thatgovernment allocation is no longer the only source of funds for universities. Statistically,the proportion of the educational funds released by government is decreasing annually;the input by government is increasing though. That’s why the universities establishextensive connections with social organizations and education market to seek financialsupport. In the modern society, as the transformation of government functions and thestrengthening of the third sector, the monopoly control of the university by government issure to be broken. The relationship among the government, university and the society willbe more interactive under the condition of market-oriented economy, which base therealization of university governance.
University must adopt the form of non-profit organization governance, and must bean HR-oriented organization. University has numerous stakeholders, constituting itsexternal management environment and internal governance structure. In externalmanagement environment, university law, government, higher education market andagencies have different effect on the university system; in the internal governancestructure, corporate governance structure and principal responsibility under the leadershipof the Party committee make administrative power and academic power the maindualistic cores. This paper intends to combine external management and internalgovernance of the university to constitute the university governance on the structure ofmultiple incremental institutional arrangements.
This study tries to putting forward a multi-subject participative progressive externalmanagement environment and inner governance structure reform plan with Chinesecharacteristics for modern university, in reference to the main government modes ofuniversities all around the world, on the basis of the comparative analysis of the insideand outside governance mechanism specialty of Chinese modern university. It starts withthe presentation of the evolution of college and university system theory, and governancetheory from the perspective of research.
This paper can be divided into five parts: the first part is the basic standpoint of themodern university system.It analysis the generative process of university and universitysystem based on "University is a special kind of social agency.Firstly, clarify the systemand connotation of university,demonstrate the characteristics of modern university,probethe basic logic of the university system and the logic attribution of modern universitysystem and define a series of basic questions of the university system.Meanwhile, in linewith the analysis of governance system, the conclusion is that the publicity of theuniversity is the basis of university governance, and relying too much on professional,technical and other advanced knowledge is the particularity and difficulty of universitygovernance.
The second part studies and analysis the age changes and present difficulties of theuniversity governance modes in China.By scientific considering the age changes of theuniversity system in the late Qing Dynasty,the Republic of China,after new Chinaestablished and since the reform and opening-up,analyze and judge modern universityexternal management environment and the internal governance structure of our country.
The third part: some enlightenment acquired from the comparison and analysis ofsome mainstream university governance modes in the West. By comparing the universitygovernance modes in the United States, Germany, Britain and France, we can concludethat there are three main modern university governance structure; namely theinsider-supervision relational governance structure, the national-supervisionadministrative governance structure and the agency-supervision compound governancestructure, which propose some references for our university governance structure.
The fourth part: the construction of modern university external managementenvironment and the internal governance structure. After analyzing the evolution ofinternal and external university governance structure, the paper points out the relationshipamong the university law, government, higher education market, agencies(third sector)and universities, and also puts forward some concrete suggestions. With regard to itsinternal governance structure, the paper proposes suggestions on intensive construction ofthe university corporate governance structure, improving the Party committee under theleadership of the principal responsibility system, constructing academic dominantgovernance structure, perfecting democracy and scientific management mechanism.
The last part: the choice of modern university governance paths——a multi-subjectparticipative progressive reform.
Through the four parts analysis above, the author concludes that as a multivariateinterest public non-profit social organization, the university is a typical knowledgeablean HR-oriented organization. To maximize social function of the university and realizeits goal, a multi-subject participative progressive reform plan is the construction anddirection of the development of modern university system with Chinese characteristicsin the macroscopic background currently.
引文
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2俞可平：《全球化时代的政治管理模式》【J】，方法，1999.2
3黄建雄：自主与调控：《大学治理与政府行为》【J】，湖北行政学院学报，2008.1
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5（美）伯顿·克拉克主编.王承绪等译.《高等教育新论》【M】，杭州:浙江教育出版社，1988年，第107页
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