中国广告管理体制研究
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摘要
本文基于国家与社会关系分析框架,运用政治学及公共管理学等理论,将中国广告管理体制放置在转型期的复杂社会背景下,并在政府与广告行业两大主体形成的系统结构中,梳理了中国广告管理体制的历史成因,概括了中国广告管理体制的结构特点,解释了中国广告管理体制的运行机制,探讨了中国广告管理体制遭遇的现实挑战与潜在威胁,提出了既符合历史趋势亦符合中国国情的重建之道。
本文认为,我国政府主导型广告管理体制作为特定历史条件的产物,其突出特点在于政府权力一元化格局,即一方面以政府权力为中心,排斥广告行业权力,单向性地建立并维持广告行业的正常秩序；另一方面政府权力过大而缺乏相应约束与规范,广告行业权利则被压缩而事实性缺失,使我国广告管理体制呈现出“大国家-小社会”模式特征。
在国家高度统合社会的背景下,公有制长期主导我国广告行业,“单位制”成为了我国政府主导型广告管理体制的运行支点,广告经营者不再作为广告市场主体而存在,而是被转化为政府行政管理机构的延伸,以其私的广告(经营)管理完成公的广告管理功能,使我国广告管理体制呈现出“全民动员”的特征,成功地实现了国家对广告行业的直接控制与管理。
但是,随着中国改革开放的启动与深入,特别是随着社会主义市场经济体制的建立与发展,国家与社会关系的裂解成为中国社会最为显著的变化。源于“体制外”自由流动的资源与空问的出现,非公有制广告业获得了快速的发展,打破了公有制主导广告业的格局,消蚀了我国政府主导型广告管理体制的运行支点,使我国广告管理体制裂解为“管理者与被管理者”的两极格局,政府担当起我国广告管理的全部职责,陷入了纷繁复杂而琐碎的事务之中,并不断遭遇现实挑战与潜在危机：一方面,广告行业高度市场化和高度创新性,而政府的广告管理则不仅存有歧视与偏见,而且相对僵硬,暴露出政府能力的相对不足；另一方面,广告行业的主体意识和权利意识逐渐觉醒,而政府广告管理不仅强制有余认同不足,而且受到其自利性扩张的负面影响,导致了政府权威的严重流失。挑战与危机的重叠使我国广告管理体制陷入“弱国家-弱社会”模式的边缘。
而要打破我国广告管理体制的“制度闭锁”,就必须在国家与社会合作与互动的基础上,通过政府转型与广告行业自治,双向重建“强国家-强社会”的广告管理体制模式,即政府必须进行渐进式分权,收缩政府职能,提升政府能力,重塑政府权威,以型构“强国家”；广告行业组织则必须赋予并履行权力,对内约束并规范成员的从业行为,对外防止并抵御政府的非法干预,以构建“强社会”。
总之,“广告管理”必将让位于“广告治理”,即广告行业组织将成为广告管理的重要主体,积极参与广告管理体制,并与政府合作与互动,形成广告行业的多元复合治理,从而有效地建构广告行业的良好秩序,促进广告产业的健康、可持续发展。
As the result of special hisitorical environments, China's government-centered advertising regulation system has an important characteristic, that is, government-power-unified framework. On one hand, government power excludes social power, undirectionally create and sustain the oder of advertising industry; on the other hand, the balance between the public power and the private rights is broken, which leads government power expand without corresponding restriction, social rights be absent by being extremely compressed. China's advertising regulation displays the characteristics of'big-state while small society'model.
In the background of country and society overlap, or country covers society, public ownership guiding China's advertising industry, makes 'danwei'be the operating pivot of China's government-centered advertising regulation system. That's to say, advertising operators, no more advertising maket players but assistants of government's administration organization, operate just as a screw in the machine of advertising regulation system, to fulfill the public management by its private management. By this, China's advertising regulation system successfully make the country directly contrl and manage the advertising industry, by mobilizing the whole people.
With the starting and expanding of China Reform, especially with the establishment and development of socialism market system, the separation between state and society characterizes the China's society. Because of the free resource and space outside the sytem, non-public ownership attains the high-speed development, overturns the guilding place of public ownership, erodes the operating pivot of China's advertising regulation system, and makes it split up into 'two-pole-situation', which forces the government to undertake all correspondence of advertising regulation while to fall into excessive, troublesome and triple things. On one hand, advertising being highly market-oriented while government being biased and rigid, leads the insufficience of government ability; on the other hand, rights awareness of advertising industry being gradually increased while government being still trammeled by its mandotry and self-serving administration, leads the running-off of government authority. The overlapping of the challenge and crisis leads China's advertising regulation system on the verge of weak-state and weak-socity'model.
The key to break the atresia of China's regulation system is to re-build the 'strong-state and strong-society' model of advertising regulation system, by government transit and advertising industry self-regulation on the basis of cooperataion and interaction between state and society. That's to say, to re-build'strong-state', by seperation of government power, contracting government functions, promoting government ability and re-shaping government authority; at the same time, to re-build'strong-society', by returning powers to the advertising industry organization, which regulates the behaviors of its members while withstands the infringement of government.
In all,'advertising government'must trasit to'advertising governance', that is, advertising industry organization will play an important part into advertising regulation system, to effectively create the oder of advertising industry and promote the healthy and sustainable development of advertisng industry, by cooperating with the government.
本文认为,我国政府主导型广告管理体制作为特定历史条件的产物,其突出特点在于政府权力一元化格局,即一方面以政府权力为中心,排斥广告行业权力,单向性地建立并维持广告行业的正常秩序；另一方面政府权力过大而缺乏相应约束与规范,广告行业权利则被压缩而事实性缺失,使我国广告管理体制呈现出“大国家-小社会”模式特征。
在国家高度统合社会的背景下,公有制长期主导我国广告行业,“单位制”成为了我国政府主导型广告管理体制的运行支点,广告经营者不再作为广告市场主体而存在,而是被转化为政府行政管理机构的延伸,以其私的广告(经营)管理完成公的广告管理功能,使我国广告管理体制呈现出“全民动员”的特征,成功地实现了国家对广告行业的直接控制与管理。
但是,随着中国改革开放的启动与深入,特别是随着社会主义市场经济体制的建立与发展,国家与社会关系的裂解成为中国社会最为显著的变化。源于“体制外”自由流动的资源与空问的出现,非公有制广告业获得了快速的发展,打破了公有制主导广告业的格局,消蚀了我国政府主导型广告管理体制的运行支点,使我国广告管理体制裂解为“管理者与被管理者”的两极格局,政府担当起我国广告管理的全部职责,陷入了纷繁复杂而琐碎的事务之中,并不断遭遇现实挑战与潜在危机：一方面,广告行业高度市场化和高度创新性,而政府的广告管理则不仅存有歧视与偏见,而且相对僵硬,暴露出政府能力的相对不足；另一方面,广告行业的主体意识和权利意识逐渐觉醒,而政府广告管理不仅强制有余认同不足,而且受到其自利性扩张的负面影响,导致了政府权威的严重流失。挑战与危机的重叠使我国广告管理体制陷入“弱国家-弱社会”模式的边缘。
而要打破我国广告管理体制的“制度闭锁”,就必须在国家与社会合作与互动的基础上,通过政府转型与广告行业自治,双向重建“强国家-强社会”的广告管理体制模式,即政府必须进行渐进式分权,收缩政府职能,提升政府能力,重塑政府权威,以型构“强国家”；广告行业组织则必须赋予并履行权力,对内约束并规范成员的从业行为,对外防止并抵御政府的非法干预,以构建“强社会”。
总之,“广告管理”必将让位于“广告治理”,即广告行业组织将成为广告管理的重要主体,积极参与广告管理体制,并与政府合作与互动,形成广告行业的多元复合治理,从而有效地建构广告行业的良好秩序,促进广告产业的健康、可持续发展。
As the result of special hisitorical environments, China's government-centered advertising regulation system has an important characteristic, that is, government-power-unified framework. On one hand, government power excludes social power, undirectionally create and sustain the oder of advertising industry; on the other hand, the balance between the public power and the private rights is broken, which leads government power expand without corresponding restriction, social rights be absent by being extremely compressed. China's advertising regulation displays the characteristics of'big-state while small society'model.
In the background of country and society overlap, or country covers society, public ownership guiding China's advertising industry, makes 'danwei'be the operating pivot of China's government-centered advertising regulation system. That's to say, advertising operators, no more advertising maket players but assistants of government's administration organization, operate just as a screw in the machine of advertising regulation system, to fulfill the public management by its private management. By this, China's advertising regulation system successfully make the country directly contrl and manage the advertising industry, by mobilizing the whole people.
With the starting and expanding of China Reform, especially with the establishment and development of socialism market system, the separation between state and society characterizes the China's society. Because of the free resource and space outside the sytem, non-public ownership attains the high-speed development, overturns the guilding place of public ownership, erodes the operating pivot of China's advertising regulation system, and makes it split up into 'two-pole-situation', which forces the government to undertake all correspondence of advertising regulation while to fall into excessive, troublesome and triple things. On one hand, advertising being highly market-oriented while government being biased and rigid, leads the insufficience of government ability; on the other hand, rights awareness of advertising industry being gradually increased while government being still trammeled by its mandotry and self-serving administration, leads the running-off of government authority. The overlapping of the challenge and crisis leads China's advertising regulation system on the verge of weak-state and weak-socity'model.
The key to break the atresia of China's regulation system is to re-build the 'strong-state and strong-society' model of advertising regulation system, by government transit and advertising industry self-regulation on the basis of cooperataion and interaction between state and society. That's to say, to re-build'strong-state', by seperation of government power, contracting government functions, promoting government ability and re-shaping government authority; at the same time, to re-build'strong-society', by returning powers to the advertising industry organization, which regulates the behaviors of its members while withstands the infringement of government.
In all,'advertising government'must trasit to'advertising governance', that is, advertising industry organization will play an important part into advertising regulation system, to effectively create the oder of advertising industry and promote the healthy and sustainable development of advertisng industry, by cooperating with the government.
引文
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①在此,笔者引入“恶俗广告”概念,仅为展现中国广告业存在的问题,并不表示笔者认同“恶俗广告”这一概念,事实上笔者质疑“恶俗广告”这一概念的科学性。
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①此数据截止2009年3月28日。
②广告行业制度研究中,广告代理制、广告审查制度、广告法律制度最受关注。
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④严格地说,self-government与self-regulation存在着差异。在笔者看来,前者往往涉及政权,例如“地方自治”；而后者则与政权无关,例如“行业自治”。
①[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
②[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
③甘葆露主编.中国伦理学百科全书·德育伦理学卷.长春：吉林人民出版社.1993.第80页.
④中国百科大辞典编委会编；袁世全,冯涛主编.中国百科大辞典.北京：华厦出版社.1990.第88页.
⑤谢新观主编.远距离开放教育词典.北京：中央广播电视大学出版社.1999.第27页.
⑥中国百科大辞典编委会编；袁世全,冯涛主编.中国百科大辞典.北京：华厦出版社.1990.第88页.
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②鲁篱认为,self-regulation准确的翻译应为自我管制或自律,但在当下中国最好翻译为自治或使用自治话语。转引自：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
③转引自：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
④鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
⑤鲁篱在其博士论文中,专辟一节讨论“行业自治的概念及其模式”,但在其论述却始终围绕“行业协会自治”展开。由此,笔者认为,他实际上是将“行业自治”等同于“行业协会自治”。鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
①西方广告管理研究主要在微观和中观层面展开,其研究重点虽涉及广告行业自治,但是广告行业自治仅被理解为一种制度,而未形成对于广告管理体制的体认与概括。因此,这种研究停留在笔者界定的中观层面研究,不属于本文研究对象,即作为宏观层面的广告管理体制研究。当然,在西方自由主义的深刻影响下,西方广告管理研究亦暗含了对广告管理体制的基本预设——“大社会”,而无论国家是“大”或“小”,还是“强”或“弱”。也就是说,西方广告管理体制并未成为一个独立的研究课题,而是暗含在西方国家与社会关系研究之中。至于西方国家与社会关系研究,笔者将在最后一章进行归纳与探讨。
②代表性的广告管理教材主要有：周茂君,《广告管理学》,武汉大学出版社,1996年；刘林清,《广告监管与自律》,中南大学出版社,2003。
③唯一的一篇专题性研究广告管理体制的博士论文为刘凡(现任国家工商行政管理总局副局长)的《基于公众利益的广告监管模型及其策略研究》(2006年华中科技大学“管理科学与工程”博士学位论文)。
④此数据截止2009年3月30日。
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⑥黄升民；丁俊杰；刘英华.中国广告图史[M].广州：南方日报出版社,2006,264.
①黄升民；丁俊杰；刘英华.中国广告图史[M].广州：南方日报出版社,2006,278.
②黄升民；丁俊杰；刘英华.中国广告图史[M].广州：南方日报出版社,2006,279.
③黄升民；丁俊杰；刘英华.中国广告图史[M].广州：南方日报出版社,2006,279.
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②黄升民；丁俊杰；刘英华.中国广告图史[M].广州：南方日报出版社,2006,282.
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④曾兰平.中国广告产业制度问题检讨[D].武汉：武汉大学,2007,74.
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⑦王袆彪.后广告时代：创意已死?[J].2007,(9)：101.
⑧大多数国家均将广告业作为创意产业的核心门类。例如,英国创意产业分类包括13个门类,广告业是其中的第一门类。罗兵；温思美.文化产业与创意产业概念的外延与内涵比较研究[J].甘肃社会科学,2006,(5)：117-120.
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①——.人民日报介绍[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/dongtai/newfils/rmrbjsh.html, 2009-02-18.
②严格地说,《人民日报》只是中国共产党的机关报。但《人民日报》的官方网站上公开宣示,“承担着每天向全国和世界传播和宣传中国共产党和中国政府的方针、政策和主张的重任”,因此笔者亦在一定程度上将《人民日报》观点看作是中国政府的态度。
③通过《人民日报》图文电子版数据库,以“广告”为文章题目关键词检索。
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②丁俊杰；黄河.为广告重新正名——从主流媒体的广告观开始[J].国际新闻界,2007,(9)：5-10.
①严格地说,国家工商行政管理总局和各地方工商行政管理局只是我国广告行政管理的主管部门。作为政府行政组织高度科层化的结果,其他政府部门都或多或少担当着广告行政管理(审批)职能,因此,此图只是我国广告行政管理组织体系的“冰山一角”。
②李德全.科层制及其官僚化过程研究[D].杭州：浙江大学,2004,1.
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①郭长禄.现代科层制的功能分析及其中国问题[J].辽宁税务高等专科学校学报,2005,(12)：11-14.
②“结构性缺失”是指“立法中心主义”,即“我们对立法存有一种迷信：当社会出现一个新问题时,总是指责法律的滞后,首先想到的总是制定法律,创制规则,甚至在许多情况下,似乎立了法问题就解决了,从而忽视了日常法律的实施与执行,使得法律并没有能够真正落到实处。”林舒：立法、执法与法治观念[J].山东大学学报(哲社版),2003,(4)：6-7.
③丁俊杰；黄河.为广告重新正名——从主流媒体的广告观开始[J].国际新闻界,2007,(9)：5-10.
①陈炳水.政府能力初论[J].浙江社会科学,1998,(5)：20-25.
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②孙景亮.当代政府权威的应有模式——法理性、情感性、实效性的统一[J].荷泽师专学报,2002,(1)：68-72.
③孙景亮.当代政府权威的应有模式——法理性、情感性、实效性的统一[J].荷泽师专学报,2002,(1)：68-72.
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①孙景亮.当代政府权威的应有模式——法理性、情感性、实效性的统一[J].荷泽师专学报,2002,(1)：68-72.
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③商文成.合法性问题与当代政府权威的重塑[J].中共成都市委党校学报,2004,(3)：23-26.
④商文成.合法性问题与当代政府权威的重塑[J].中共成都市委党校学报,2004,(3)：23-26.
①商文成.合法性问题与当代政府权威的重塑[J].中共成都市委党校学报,2004,(3)：23-26.
②商文成.合法性问题与当代政府权威的重塑[J].中共成都市委党校学报,2004,(3)：23-26.
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④乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
⑤黄升民.对于2%,我坚决反对[J].现代广告,2001,(5)：16-18.
⑥乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
①陈培爱.2%的限制值得商榷[J].现代广告,2001,(5)：20-21.
②乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
③乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
④刘国基.2%,广告投放怎么办[J].销售与市场,2001,(1)：72-73.
⑤——.限额2%,专家认为：与市场经济行为格格不入[J].广告大观,2001,(1)：82-83.
⑥刘国基.2%,广告投放怎么办[J].销售与市场,2001,(1)：72-73.
⑦陈培爱.2%的限制值得商榷[J].现代广告,2001,(5)：20-21.
⑧乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
①陈培爱.2%的限制值得商榷[J].现代广告,2001,(5)：20-21.
②——.限额2%,专家认为：与市场经济行为格格不入[J].广告大观,2001,(1)：82-83.
③黄升民.对于2%,我坚决反对[J].现代广告,2001,(5)：16-18.
④黄升民.对于2%,我坚决反对[J].现代广告,2001,(5)：16-18.
⑤梁小民.规范广告之路[J].改革与理论,2001,(8)：26-27.
⑥——.限额2%,专家认为：与市场经济行为格格不入[J].广告大观,2001,(1)：82-83.
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②刘国基.为政府尊重行业意见鼓掌[J].国际广告,2001,(10)：73.
③黄升民.虽不解渴,仍旧叫好[J].国际广告,2001,(10)：72.
④刘国基.为政府尊重行业意见鼓掌[J].国际广告,2001,(10)：73.
①国家法规数据库的检索结果显示,中国“户外广告”管理法律法规共有134部(包括失效法规在内)。其中,全国性法律法规仅为10条(包括失效法规在内),而地方性法规则多达120条。依此,笔者认为,我国户外广告管理采取以地方性法规为主要依据、以地方政府管理为主的模式。
②本文第二章曾列举过一些城市清理整顿的经过,在此不再赘述。
①——.长沙市户外广告清理整顿工作情况[EB/OL].http://www.csxcw.com/4/200807/t20080714_832334_6.htm,2008-07-19.
②除单独注明出处外,本表的所有资料均来自于“国家法规数据库”www.chinalaw.net。
③——.转发市市容环卫局等三部门关于开展户外广告和招牌设施市容整治工作的意见的通知[EB/OL].http://www.xuhui.gov.cn/website2007/govopen/content.aspx?ct_id=3519&sj_dir=policy, 2003-11-24.
④——.上海市人民政府办公厅转发市市容环卫局等三部门关于开展人民广场周边地区、延安路高架两侧户外广告设施整治意见的通知[EB/OL]http://law.lawtime.cn/d395683400777.html, 2002-12-12.
①——.上海市紧急叫停户外广告引发广告业界强烈反弹[EB/OL]. www.adp365.com/Html/xxnews/20087/200872315400.html,2008-07-23.
②——.上海户外广告叫停是“向北京学习”?[EB/OL]. http://info.research.hc360.com/2008/05/04104757468.shtml,2008-05-04.
③——.上海市户外广告设施设置阵地规划公示》昨日公布[EB/OL]. http://www.dehuachina.com/html/guonei/200810/12-2303.html,2008-10-12.
①丁俊杰.1999年——户外广告清理年[EB/OL]. http://203.208.37.104/search?q=cache:UGUApONj-lkJ:adedu.zhan.cn.yahoo.com/apps/ncpcontent/%3F module_id%3D12100000001966%26action%3Dread%26articleid%3D477+%E4%B8%8A%E6%B5%B 7+%E6%88%B7%E5%A4%96%E5%B9%BF%E5%91%8A%E6%B8%85%E7%90%86%E6%95%B4 %E9%A1%BF&hl=zh-CN&ct=cInk&cd=117&gl=cn&st_usg=ALhdy283z4DIZ8wUGjaj5qV-F3uGZyr KBA,2008-02-01.
②——.北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿大型户外广告的通告[EB/OL]. http://law.lawtime.cn/d353709358803.html,2005-04-30.
③许焕岗；何凤英；刘洪涛.源头治理,北京户外广告走入规划[EB/OL]. http://www.bjsupervision.gov.cn/magazine/Iist.asp?id=1727,2007-05-08.
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①——.邮政报刊亭和电话亭违规设置户外广告的集中清理整顿工作圆满完成[EB/OL]. http://www.bjmac.gov.cn/pub/guanwei/G/G11/G11_4/200808/t20080812_10588.html,2008-08-12.
②——.呼和浩特市人民政府关于清理整顿户外广告的通告[EB/OL]. http://law.lawtime.cn/d426491431585.html,2002-06-30.
③——.长沙市户外广告清理整顿工作情况[EB/OL]. http://www.csxcw.com/4/200807/t20080714_832334_6.htm,2008-07-19.
①——.重庆市依法清理整顿户外广告[EB/OL]. http://www.cqfzb.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1028&BigClassName=%E6%B3%95%E5%88%B6% E6%96%B0%E9%97%BB&SmallClassName=%E8%BF%98%E6%B2%A1%E6%9C%89%E7%9B% B8%E5%85%B3%E5%88%86%E7%B1%BB,2008-09-01.
②——.关于对户外广告设施开展集中清理整顿的决定[EB/OL]. http://cg.chinawuxi.gov.cn/gg/322861.shtml,2009-02-03.
③中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
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⑤李德成.户外广告清理整顿工作的法律思考与策略[J].广告大观(综合版),2005,(11)：41-44.
①李德成.户外广告清理整顿工作的法律思考与策略[J].广告大观(综合版),2005,(11)：41-44.
②陈秀宁.蚍蜉乎?大树乎?——“济南户外广告拆除事件”采访手记[J].广告大观(综合版),2005,(11)：26-29.
③中国重要报纸全文数据库的检索结果显示,截止2009年3月6日,全国重要报纸对户外广告(标题检索)的报道达463篇,其中关注广告行业合法权利或质疑政府户外广告管理的文章仅为16篇(均列入图表6-2中,但不包括其中所列的《燕赵都市报》头条评论),仅占户外广告相关报道总量的3.46%。可见,总体而言,新闻媒体并不太关注对户外广告的清理整顿。但是,有少量报道的标题表现了社会舆论开始户外广告清理整顿中的政府行为的质疑并批评。
①夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观(理论版),2006,(5)：59-72.
②中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
③夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观(理论版),2006,(5)：59-72.
①沈守愚.户外广告的法律解读[J].广告大观(综合版),2005,(11)：45-46.
①翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
①夏亚灵在文写道：“许多户外广告资源往往是由广告公司开发并主动向业主提出购买或租用申请的。由于广告意识、市场意识的淡漠,许多业主对这些市场机会从未意识到,甚至对广告发布租金,还有点意外之财的味道。所以,业主对广告资源价格的期望值并不高,广告公司支付的购买成本较低,其产权也相对有弹性,业主只是定期收取一定租金,产权问题也就变得模糊了。”至于“如何解决产权模糊问题呢?”夏亚灵认为“珠海、成都等城市的管理法规颇具特色,对解决产权问题做了一些有益的探讨”,并主要可以归纳为四点：一是“实行城市空间资源特许经营制度——控制产权”,“规定设置户外广告要取得户外广告空间资源占用权,并要通过拍卖等方式取得”。二是“规定设置期限,便于产权再分配——盘活产权”,“规定了设置期限,实际上进一步明确了户外广告产权再分配机制,消除以前出现的合同期限长,产权相对垄断的情况,促进广告业的良性发展”。三是“设置使用权实行公开招标、拍卖或挂牌交易——规范产权”,其“交易所得实行‘收支两条线’管理,全额上缴市财政专户,专款专用”,“实现了户外广告产权的公开、公平、公正管理,减少了黑箱操作”。四是“收取自有场地空间占有费——统一产权”,“对一些非公有场所,也要通过收取空间占用费,扩大产权范围”,即使是“用自有场地为自己做广告,也要收取空间占有费”。对此,笔者深感困惑：为什么“广告公司支付的购买成本很低”,户外广告“产权”就“相对有弹性”呢?为什么“业主只是定期收取一定租金”,户外广告“产权问题也就变得模糊了”呢?为什么政府对户外广告“控制产权”、“盘活产权”、“规范产权”、尤其是“统一产权”,就可以解决户外广告“产权模糊问题”呢?笔者无法实在无法理解其中的逻辑,特引述原文,并就上述问题,向各位方家求教。
②杨振昆.理性分析、科学规划、平等协商、依法办事——对户外广告整顿中的政府行为提几点建议[J].广告大观(综合版),2005,(11)：52-53,
③中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
①翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
②理论上说,司法权约束规范行政权、与行政权相制衡的权力。但是,“海南美兰机场户外广告事件”显示了行政权大于司法权的事实,司法权无法真正发挥其功能与作用。因此,笔者以为,信访、上访、静坐、“游说”则更为无力、更为无效。
③中国广告协会的专项调查显示,“对于整治中遭受损失的公司”,“在权益受到侵害时,使用最多的手段就是利用人情关系,比例达28.57%,其次是通过中国广告协会等行业组织,比例为25%。而选择法律手段和选择信访等比较缓和的手段来维权的广告公司比例都是21.43%。这(至少在一定程度上,笔者加注)说明在政府对户外广告公司管理中人情的作用大于法律的作用,法律在很多时候不能成为户外广告公司保护自己的有效手段。”中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
④陈秀宁.蚍蜉乎?大树乎?——“济南户外广告拆除事件”采访手记[J].广告大观(综合版),2005,(11)：26-29.
⑤翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
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④根据贾西津等人的归纳,我国行业协会的产生模式大体体制内模式(即自上而下模式)、体制外模式(市场内生模式)以及中间模式三类。贾西津；沈恒超；胡文安等.转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制[M].北京：社会科学文献出版社,2004,103.
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③刘国基.按照国际惯例理顺中国广告类行业协会定位[J].广告大观(综合版),2007,(8)：30-31.
④中国广告协会采取的是“一大二公”的模块结构,即除了办事机构(由综合事务部、会员管理部、学术培训部、对外联络部、信息咨询与技术开发部、《现代广告》杂志社六个部门组成)之外,另外搞了八个专业委员会,包括广告主委员会、报纸委员会、广播委员会、电视委员会、广告公司委员会、铁路委员会,公交委员会、学术委员会。换句话说,就是把广告主、广告代理公司、各种媒体业者、媒介监测数据供应商的功能来个“一锅煮、大团圆”。刘国基.广告类协会：在向国际惯例过渡这道门槛上[J].广告大观(综合版),2006,(2)：5.
⑤刘国基.广告类协会：在向国际惯例过渡这道门槛上[J].广告大观(综合版),2006,(2)：5.
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③刘国基.按照国际惯例理顺中国广告类行业协会定位[J].广告大观(综合版),2007,(8)：30-31.
①根据中国广告协会官方网站的标准说辞,中国广告协会是经民政部批准登记的具有社团法人资格的全国性广告行业组织,其办事机构是国家工商行政管理局的直属事业单位。据此,笔者认为,中国广告协会并不是教科书上所说“官办民意”,而是典型意义的“官方组织”,即“体制内模式”的行业协会。
②会培武.广州市广告行业协会民间化[J].现代广告,2007,(2)：23-24.
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③本刊广州编辑部.广州广协铁树开花[J].国际广告,2007,(2)：13-14.
④贾西津；沈恒超；胡文安等.转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制[M].北京：社会科学文献出版社,2004,115.
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①金培武.广告协会与广告行业管理[J].广告大观(综合版),2007,(8)：23-26.
②张小平.广州市广告行业协会第一个驾崩[J].国际广告,2008,(3)：19.
③笔者认为,广告行业协会的“体制内生”和“体制存在”两个方面的“体制性障碍”,阻碍了其功能的正常发挥,导致了其功能失调、弱化甚至虚化。具体参见：徐卫华.从“缺位”到“强化”——我国广告行业自律改革的合理性路径[J].现代广告(学刊),2006,48-53.
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③[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
④西南政法大学鲁篱博士认为,自治权是公权与私权的混合体,其产生主要来源于契约、法律直接规定和授权,其形式则主要包括规章制定权、监管权、惩罚权、争端解决权、以及起诉权。值得一提的是,鲁篱博士强调,“行业协会规章与国家制定法”要“建立良性互动关系,实现‘双赢’局面,最重要的就是要破除制定法中心主义,尤其是国家制定法不能成为行业协会规章是否实际有效的惟一源泉和评判标准,进而言之,违法国家制定法强制性规定的行业协会规章等民间法并不当然无效,立法者和司法者必须在一定范围内承认这种偏离制定法轨道的行业协会规章等民间法的效力。”参见：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：.法律出版社,2003,183-184.深圳 大学黎军博士则认为,行业组织在进行行业管理时,享有并行使的最主要的、对社会成员影响最大的权力包括制定行业自治规章权、许可批准权、日常管理权、参与编制本行业发展规划权、管理行业价格权、认证权、制裁权以及纠纷处理权。她强调,我国行业组织的自治规章通过批准、备案、批转、批复等方式获得法定强制力后,行业组织依据这些规定进行的管理行为就应当受到行政法的调整,相对人也可以据此对行业组织的管理行为提起行政复议或行政诉讼。参见：黎军.行业组织与其成员间关系的研究——从行政法的视角[A].沈岿.谁还在行使权力?——准政府组织个案研究[C].北京：清华大学出版社,2003,243-290.
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④“政府主导型”广告管理体制是对我国广告管理体制模式的恰当描述。在笔者看来,“政府主导”实际上是一个“权力”范畴,即“政府权力一元化”。因此,政府角色转换首先意味着政府放弃“主导者”角色,即政府权力必须“转移”,政府与行业组织之间形成“分权”关系。而“指导者”虽不可能与权力无涉,但是却具有弱权力特征,强调政府通过非强制手段,通过民主参与与协商,实现政府与行业(组织)之间的协调与互动。
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④严格地说,self-government与self-regulation存在着差异。在笔者看来,前者往往涉及政权,例如“地方自治”；而后者则与政权无关,例如“行业自治”。
①[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
②[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
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②鲁篱认为,self-regulation准确的翻译应为自我管制或自律,但在当下中国最好翻译为自治或使用自治话语。转引自：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
③转引自：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
④鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
⑤鲁篱在其博士论文中,专辟一节讨论“行业自治的概念及其模式”,但在其论述却始终围绕“行业协会自治”展开。由此,笔者认为,他实际上是将“行业自治”等同于“行业协会自治”。鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：法律出版社,2003,105-106.
①西方广告管理研究主要在微观和中观层面展开,其研究重点虽涉及广告行业自治,但是广告行业自治仅被理解为一种制度,而未形成对于广告管理体制的体认与概括。因此,这种研究停留在笔者界定的中观层面研究,不属于本文研究对象,即作为宏观层面的广告管理体制研究。当然,在西方自由主义的深刻影响下,西方广告管理研究亦暗含了对广告管理体制的基本预设——“大社会”,而无论国家是“大”或“小”,还是“强”或“弱”。也就是说,西方广告管理体制并未成为一个独立的研究课题,而是暗含在西方国家与社会关系研究之中。至于西方国家与社会关系研究,笔者将在最后一章进行归纳与探讨。
②代表性的广告管理教材主要有：周茂君,《广告管理学》,武汉大学出版社,1996年；刘林清,《广告监管与自律》,中南大学出版社,2003。
③唯一的一篇专题性研究广告管理体制的博士论文为刘凡(现任国家工商行政管理总局副局长)的《基于公众利益的广告监管模型及其策略研究》(2006年华中科技大学“管理科学与工程”博士学位论文)。
④此数据截止2009年3月30日。
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②丁俊杰；黄河.为广告重新正名——从主流媒体的广告观开始[J].国际新闻界,2007,(9)：5-10.
①严格地说,国家工商行政管理总局和各地方工商行政管理局只是我国广告行政管理的主管部门。作为政府行政组织高度科层化的结果,其他政府部门都或多或少担当着广告行政管理(审批)职能,因此,此图只是我国广告行政管理组织体系的“冰山一角”。
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①郭长禄.现代科层制的功能分析及其中国问题[J].辽宁税务高等专科学校学报,2005,(12)：11-14.
②“结构性缺失”是指“立法中心主义”,即“我们对立法存有一种迷信：当社会出现一个新问题时,总是指责法律的滞后,首先想到的总是制定法律,创制规则,甚至在许多情况下,似乎立了法问题就解决了,从而忽视了日常法律的实施与执行,使得法律并没有能够真正落到实处。”林舒：立法、执法与法治观念[J].山东大学学报(哲社版),2003,(4)：6-7.
③丁俊杰；黄河.为广告重新正名——从主流媒体的广告观开始[J].国际新闻界,2007,(9)：5-10.
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④商文成.合法性问题与当代政府权威的重塑[J].中共成都市委党校学报,2004,(3)：23-26.
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⑥刘国基.2%,广告投放怎么办[J].销售与市场,2001,(1)：72-73.
⑦陈培爱.2%的限制值得商榷[J].现代广告,2001,(5)：20-21.
⑧乔均.广告极限：2%引起的经济思考[J].广告大观,2001,(3)：81-82.
①陈培爱.2%的限制值得商榷[J].现代广告,2001,(5)：20-21.
②——.限额2%,专家认为：与市场经济行为格格不入[J].广告大观,2001,(1)：82-83.
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②刘国基.为政府尊重行业意见鼓掌[J].国际广告,2001,(10)：73.
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④刘国基.为政府尊重行业意见鼓掌[J].国际广告,2001,(10)：73.
①国家法规数据库的检索结果显示,中国“户外广告”管理法律法规共有134部(包括失效法规在内)。其中,全国性法律法规仅为10条(包括失效法规在内),而地方性法规则多达120条。依此,笔者认为,我国户外广告管理采取以地方性法规为主要依据、以地方政府管理为主的模式。
②本文第二章曾列举过一些城市清理整顿的经过,在此不再赘述。
①——.长沙市户外广告清理整顿工作情况[EB/OL].http://www.csxcw.com/4/200807/t20080714_832334_6.htm,2008-07-19.
②除单独注明出处外,本表的所有资料均来自于“国家法规数据库”www.chinalaw.net。
③——.转发市市容环卫局等三部门关于开展户外广告和招牌设施市容整治工作的意见的通知[EB/OL].http://www.xuhui.gov.cn/website2007/govopen/content.aspx?ct_id=3519&sj_dir=policy, 2003-11-24.
④——.上海市人民政府办公厅转发市市容环卫局等三部门关于开展人民广场周边地区、延安路高架两侧户外广告设施整治意见的通知[EB/OL]http://law.lawtime.cn/d395683400777.html, 2002-12-12.
①——.上海市紧急叫停户外广告引发广告业界强烈反弹[EB/OL]. www.adp365.com/Html/xxnews/20087/200872315400.html,2008-07-23.
②——.上海户外广告叫停是“向北京学习”?[EB/OL]. http://info.research.hc360.com/2008/05/04104757468.shtml,2008-05-04.
③——.上海市户外广告设施设置阵地规划公示》昨日公布[EB/OL]. http://www.dehuachina.com/html/guonei/200810/12-2303.html,2008-10-12.
①丁俊杰.1999年——户外广告清理年[EB/OL]. http://203.208.37.104/search?q=cache:UGUApONj-lkJ:adedu.zhan.cn.yahoo.com/apps/ncpcontent/%3F module_id%3D12100000001966%26action%3Dread%26articleid%3D477+%E4%B8%8A%E6%B5%B 7+%E6%88%B7%E5%A4%96%E5%B9%BF%E5%91%8A%E6%B8%85%E7%90%86%E6%95%B4 %E9%A1%BF&hl=zh-CN&ct=cInk&cd=117&gl=cn&st_usg=ALhdy283z4DIZ8wUGjaj5qV-F3uGZyr KBA,2008-02-01.
②——.北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿大型户外广告的通告[EB/OL]. http://law.lawtime.cn/d353709358803.html,2005-04-30.
③许焕岗；何凤英；刘洪涛.源头治理,北京户外广告走入规划[EB/OL]. http://www.bjsupervision.gov.cn/magazine/Iist.asp?id=1727,2007-05-08.
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①——.邮政报刊亭和电话亭违规设置户外广告的集中清理整顿工作圆满完成[EB/OL]. http://www.bjmac.gov.cn/pub/guanwei/G/G11/G11_4/200808/t20080812_10588.html,2008-08-12.
②——.呼和浩特市人民政府关于清理整顿户外广告的通告[EB/OL]. http://law.lawtime.cn/d426491431585.html,2002-06-30.
③——.长沙市户外广告清理整顿工作情况[EB/OL]. http://www.csxcw.com/4/200807/t20080714_832334_6.htm,2008-07-19.
①——.重庆市依法清理整顿户外广告[EB/OL]. http://www.cqfzb.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1028&BigClassName=%E6%B3%95%E5%88%B6% E6%96%B0%E9%97%BB&SmallClassName=%E8%BF%98%E6%B2%A1%E6%9C%89%E7%9B% B8%E5%85%B3%E5%88%86%E7%B1%BB,2008-09-01.
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④中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
⑤李德成.户外广告清理整顿工作的法律思考与策略[J].广告大观(综合版),2005,(11)：41-44.
①李德成.户外广告清理整顿工作的法律思考与策略[J].广告大观(综合版),2005,(11)：41-44.
②陈秀宁.蚍蜉乎?大树乎?——“济南户外广告拆除事件”采访手记[J].广告大观(综合版),2005,(11)：26-29.
③中国重要报纸全文数据库的检索结果显示,截止2009年3月6日,全国重要报纸对户外广告(标题检索)的报道达463篇,其中关注广告行业合法权利或质疑政府户外广告管理的文章仅为16篇(均列入图表6-2中,但不包括其中所列的《燕赵都市报》头条评论),仅占户外广告相关报道总量的3.46%。可见,总体而言,新闻媒体并不太关注对户外广告的清理整顿。但是,有少量报道的标题表现了社会舆论开始户外广告清理整顿中的政府行为的质疑并批评。
①夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观(理论版),2006,(5)：59-72.
②中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
③夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观(理论版),2006,(5)：59-72.
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①翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
①夏亚灵在文写道：“许多户外广告资源往往是由广告公司开发并主动向业主提出购买或租用申请的。由于广告意识、市场意识的淡漠,许多业主对这些市场机会从未意识到,甚至对广告发布租金,还有点意外之财的味道。所以,业主对广告资源价格的期望值并不高,广告公司支付的购买成本较低,其产权也相对有弹性,业主只是定期收取一定租金,产权问题也就变得模糊了。”至于“如何解决产权模糊问题呢?”夏亚灵认为“珠海、成都等城市的管理法规颇具特色,对解决产权问题做了一些有益的探讨”,并主要可以归纳为四点：一是“实行城市空间资源特许经营制度——控制产权”,“规定设置户外广告要取得户外广告空间资源占用权,并要通过拍卖等方式取得”。二是“规定设置期限,便于产权再分配——盘活产权”,“规定了设置期限,实际上进一步明确了户外广告产权再分配机制,消除以前出现的合同期限长,产权相对垄断的情况,促进广告业的良性发展”。三是“设置使用权实行公开招标、拍卖或挂牌交易——规范产权”,其“交易所得实行‘收支两条线’管理,全额上缴市财政专户,专款专用”,“实现了户外广告产权的公开、公平、公正管理,减少了黑箱操作”。四是“收取自有场地空间占有费——统一产权”,“对一些非公有场所,也要通过收取空间占用费,扩大产权范围”,即使是“用自有场地为自己做广告,也要收取空间占有费”。对此,笔者深感困惑：为什么“广告公司支付的购买成本很低”,户外广告“产权”就“相对有弹性”呢?为什么“业主只是定期收取一定租金”,户外广告“产权问题也就变得模糊了”呢?为什么政府对户外广告“控制产权”、“盘活产权”、“规范产权”、尤其是“统一产权”,就可以解决户外广告“产权模糊问题”呢?笔者无法实在无法理解其中的逻辑,特引述原文,并就上述问题,向各位方家求教。
②杨振昆.理性分析、科学规划、平等协商、依法办事——对户外广告整顿中的政府行为提几点建议[J].广告大观(综合版),2005,(11)：52-53,
③中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
①翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
②理论上说,司法权约束规范行政权、与行政权相制衡的权力。但是,“海南美兰机场户外广告事件”显示了行政权大于司法权的事实,司法权无法真正发挥其功能与作用。因此,笔者以为,信访、上访、静坐、“游说”则更为无力、更为无效。
③中国广告协会的专项调查显示,“对于整治中遭受损失的公司”,“在权益受到侵害时,使用最多的手段就是利用人情关系,比例达28.57%,其次是通过中国广告协会等行业组织,比例为25%。而选择法律手段和选择信访等比较缓和的手段来维权的广告公司比例都是21.43%。这(至少在一定程度上,笔者加注)说明在政府对户外广告公司管理中人情的作用大于法律的作用,法律在很多时候不能成为户外广告公司保护自己的有效手段。”中国广告协会.户外广告整治的焦点问题及对策——2005中国户外广告专项调查[J].今日中国论坛,2006,(2-3)：90-93.
④陈秀宁.蚍蜉乎?大树乎?——“济南户外广告拆除事件”采访手记[J].广告大观(综合版),2005,(11)：26-29.
⑤翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
⑥陈秀宁.蚍蜉乎?大树乎?——“济南户外广告拆除事件”采访手记[J].广告大观(综合版),2005,(11)：26-29.
①翱蓝.中国户外广告——有法无天?[J].广告大观(综合版),2005,(11)：49-51.
②李明伟.当前广告监管的窘况分析[J].青年记者,2008,(1下)：55.
③朱晓燕；工怀章.运动式执法之弊[J].浙江人大,2005,(10)：26-27.
①赵华军.关于运动式行政执法的综合思考——从某市整治“黑车”说起[J].人大研究,2007,(4)：24-27.
②“不详”是指通过“国家法规数据库”无法检索到该文件的原文,但根据相关材料显示国家工商行政管理(总)局曾经确实颁布过此文件。
③国家工商行政管理局.关于开展“反误导打虚假”广告市场治理专项行动的通知[EB/OL]. http://www.lawtime.cn/zhishi/guanggaofa/xiangguanfagui/2007052668085.html,2009-03-08.
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④国家工商行政管理局.关于开展“打虚假树诚信”广告专项整治行动的通知[EB/OL].国家法规数据库,2009-03-08.
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④根据贾西津等人的归纳,我国行业协会的产生模式大体体制内模式(即自上而下模式)、体制外模式(市场内生模式)以及中间模式三类。贾西津；沈恒超；胡文安等.转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制[M].北京：社会科学文献出版社,2004,103.
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③刘国基.按照国际惯例理顺中国广告类行业协会定位[J].广告大观(综合版),2007,(8)：30-31.
④中国广告协会采取的是“一大二公”的模块结构,即除了办事机构(由综合事务部、会员管理部、学术培训部、对外联络部、信息咨询与技术开发部、《现代广告》杂志社六个部门组成)之外,另外搞了八个专业委员会,包括广告主委员会、报纸委员会、广播委员会、电视委员会、广告公司委员会、铁路委员会,公交委员会、学术委员会。换句话说,就是把广告主、广告代理公司、各种媒体业者、媒介监测数据供应商的功能来个“一锅煮、大团圆”。刘国基.广告类协会：在向国际惯例过渡这道门槛上[J].广告大观(综合版),2006,(2)：5.
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①根据中国广告协会官方网站的标准说辞,中国广告协会是经民政部批准登记的具有社团法人资格的全国性广告行业组织,其办事机构是国家工商行政管理局的直属事业单位。据此,笔者认为,中国广告协会并不是教科书上所说“官办民意”,而是典型意义的“官方组织”,即“体制内模式”的行业协会。
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③笔者认为,广告行业协会的“体制内生”和“体制存在”两个方面的“体制性障碍”,阻碍了其功能的正常发挥,导致了其功能失调、弱化甚至虚化。具体参见：徐卫华.从“缺位”到“强化”——我国广告行业自律改革的合理性路径[J].现代广告(学刊),2006,48-53.
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③[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译,北京：商务印书馆,1988,273.
④西南政法大学鲁篱博士认为,自治权是公权与私权的混合体,其产生主要来源于契约、法律直接规定和授权,其形式则主要包括规章制定权、监管权、惩罚权、争端解决权、以及起诉权。值得一提的是,鲁篱博士强调,“行业协会规章与国家制定法”要“建立良性互动关系,实现‘双赢’局面,最重要的就是要破除制定法中心主义,尤其是国家制定法不能成为行业协会规章是否实际有效的惟一源泉和评判标准,进而言之,违法国家制定法强制性规定的行业协会规章等民间法并不当然无效,立法者和司法者必须在一定范围内承认这种偏离制定法轨道的行业协会规章等民间法的效力。”参见：鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京：.法律出版社,2003,183-184.深圳 大学黎军博士则认为,行业组织在进行行业管理时,享有并行使的最主要的、对社会成员影响最大的权力包括制定行业自治规章权、许可批准权、日常管理权、参与编制本行业发展规划权、管理行业价格权、认证权、制裁权以及纠纷处理权。她强调,我国行业组织的自治规章通过批准、备案、批转、批复等方式获得法定强制力后,行业组织依据这些规定进行的管理行为就应当受到行政法的调整,相对人也可以据此对行业组织的管理行为提起行政复议或行政诉讼。参见：黎军.行业组织与其成员间关系的研究——从行政法的视角[A].沈岿.谁还在行使权力?——准政府组织个案研究[C].北京：清华大学出版社,2003,243-290.
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④“政府主导型”广告管理体制是对我国广告管理体制模式的恰当描述。在笔者看来,“政府主导”实际上是一个“权力”范畴,即“政府权力一元化”。因此,政府角色转换首先意味着政府放弃“主导者”角色,即政府权力必须“转移”,政府与行业组织之间形成“分权”关系。而“指导者”虽不可能与权力无涉,但是却具有弱权力特征,强调政府通过非强制手段,通过民主参与与协商,实现政府与行业(组织)之间的协调与互动。
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