政府投资决策权研究
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摘要
政府投资是使用政府性资金进行的固定资产投资活动,主要通过政府投资项目的形式表现出来。近年来,随着我国国民经济的快速发展,固定资产投资规模空前巨大,政府投资作为政府扩大内需、促进经济社会发展的重要手段,在国民经济活动中起着非常重要的作用。特别是2008年以来,在全球金融海啸的背景下,中央政府推出了四万亿的投资计划和救市措施,更是将政府投资的作用运用到极致。但这同时也引起了社会各界对政府投资决策科学性和政府投资效益的强烈关注和潜在担忧。
政府投资决策的科学性,有赖于政府投资决策制度的保障。但遗憾的是,当前我国政府投资领域法治化程度较低,政府投资决策制度很不健全,对于决策权限、决策程序、决策责任等基本问题缺乏统一、明确的规定,决策的科学性、民主性无法得以保证,决策失误现象屡有发生。政府投资决策制度建设的艰难和窘境,与政府投资决策活动的复杂性以及利益调整的深刻性不无关联,但另一个不容忽视的原因是当前对政府投资决策的规律性还缺乏认识和把握,因而很难在政府投资决策的制度建构层面达成共识。
政府投资决策,是一个涉及经济学、管理学和法学等多学科的复合型问题。在行政法视野下,最合适的研究切入点是政府投资决策权。本文将以政府投资决策权的配置、运行和监督为逻辑主线,在了解历史、把握现状和借鉴国外的基础上,运用行政法治的基本原理并结合经济学、管理学等学科的相关理论,探讨当前中国政府投资决策的法治化问题,最终落脚点是要建立规范的政府投资决策制度,以保证决策的科学性和民主性。主要内容分为以下六章。
第一章,政府投资决策权的基础理论与制度沿革。作为研究的逻辑前提,首先要弄清楚政府投资决策权的概念和基本特征,其次要探寻不同学科背景下尤其是行政法学背景下政府投资决策权研究的理论基础。在此基础上,对我国政府投资决策制度的发展变迁进行梳理和归纳,为后文研究作好铺垫。需要注意的是,由于政府投资领域法律规范的缺失,这里更多的是对各种政策性规则的探讨和分析。
第二章,政府投资的范围界定。在市场经济条件下,鉴于政府投资的特定功能,政府投资决策权有其特有的运作范围,而这可以从政府投资的领域或范围上进行考察。界定政府投资范围的理论依据,在于市场失灵的存在和提供公共产品的需要。同时,需要在充分考虑我国的现实状况并借鉴国外相关经验的基础上,对我国政府的投资范围和重点领域进行科学合理的界定。
第三章,政府投资决策权的配置模式。政府投资决策权的配置主要是在行使政府投资决策权的决策机构之间的配置,既包括在同一级政府内部的横向配置,又包括在不同层级政府之间的纵向配置。在横向配置中,主要分析项目审批权和资金分配权是在同一级政府内部各相关部门间的配置状况;在纵向配置中,主要考量投资事权和投资财权在不同层级政府之间的配置状况。
第四章,政府投资决策权的运行机制。政府投资决策权的运行是一个动态的过程。研究政府投资决策权的运行机制,首先需要关注政府投资决策的现实过程,并在决策理论视角下进行重新的归类和分析;其次,要摸清当前政府投资决策过程中的突出问题,并与政府投资决策运行机制的总体要求相对照;最后,提出完善政府投资决策运行机制的制度建议。
第五章,政府投资决策权的监督制度。由于决策失误的存在,政府投资决策权必须受到监督。在理清政府投资决策监督现状的基础上,有针对性的提出相应的完善建议。监督的最终结果必然落实到决策责任追究上,需要根据权责一致的要求,健全现有的政府投资决策责任制度。
第六章,政府投资决策权的立法建议。基于当前政府投资决策基本“无法可依”、主要依据政策管理的判断,提出了加快推进政府投资决策立法的建议,并从立法路径、立法目的、立法框架、主要内容以及立法实施中的影响因素等方面进行了阐述。
需要说明的是,作为行政法视野下政府投资决策权的研究,不能仅限于对其现状、问题以及发展方向等内在规律性的阐述和揭示,更要基于行政法治原理提出相应制度建设的构想或建议。因此,本文除了在政府投资决策权各环节所涉问题的最后部分分别予以说明外,更在“立法建议”中对政府投资决策制度进行汇总性的集中探讨。当然,不容回避的是,由于政府投资决策活动的复杂性和多样性,有些现实问题的解决不仅仅涉及制度的建立和完善,更牵扯到体制的调整和回应。因此,本文针对某些体制性问题也提出了初步的完善建议。
如果大言不谗地说有什么创新之处的话,可能在于本文从行政法——特别是从权力配置、运行机制、法律保障等行政组织法领域——的研究视角对政府投资决策权问题进行了初步的思考和探讨。由于政府投资决策的自我封闭性导致资料搜集的极为困难,加之作者学识、经历、能力有限等原因,这种探索还是比较肤浅甚至有些幼稚的;对一些问题的讨论还没有全面展开,在逻辑结构、论述方式等方面也需要更好地推敲。特别是鉴于本文研究的具体性和针对性,一些实践问题即使理清脉络和头绪,找出了所谓的“病灶”,但提建议、“开药方”的工作仍是非常艰难的,某些体制性、制度性和机制性问题并存交织的现象较为普遍。这些都有待于在将来的研究中进一步论证和完善。
总之,政府投资决策权作为市场经济条件下政府公权的重要组成和财政职能履行的主要工具,对其的理论研究是一套复杂的系统课题,相关制度的完善需要放到当今中国的现实环境、时代背景和发展趋势下进行综合论证。在此过程中,需要法律、经济、管理等学科的深入研究和社会各界的广泛关注,同时应积极推进相关立法,促进政府投资决策权配置、运行和监督的科学化、规范化和制度化,推动政府投资决策活动的科学化、民主化和法治化,使政府投资在促进经济社会全面、协调、可持续发展中发挥更重要的作用。
Government investment is the investing activities in the fixed assets making use of government fund, which generally gives expression of government investment projects. In recent years, along with the rapid development of national economy in China, the invest scale in the fixed assets is unprecedentedly great and government investment, as the means of the expansion of domestic demand and boosting the economic development, play an important role in development of economy and society. Especially since 2008, the central government have lanched the investment plan of four trillion RMB, which maximizes the potentials of government investment. But at the same time, this phenomenon have raised social concerns about scientificity of decision-making and investment efficiency.
Scientificity of government investment decision-making is guaranteed from regulations of government investment decision-making. But nowadays government investment fields are not governed by legal rules and such basic problems as the power, the procedures and the liabilities of decision-making lack of regulation, which usually make decision failure. Legislation in government investment decision-making is difficultly progressed. One of the main reasons is that the regularity of decision-making has not been revealed and consensus has hardly reached in system construction.
Government investment decision-making activities are complex questions that cover economics, administration science and law. From the angle of administrative law, the appropriate breakthrough point of research is the power of government investment decision-making. According to the logic mainline of distribution, operation and supervision of power, this dissertation mainly focuses on the following issues including the scope definition of government investment, the modes of power allocation in government investment decision-making , the operation mechanism of government investment decision-making,the supervision mechanism for government investment decision-making and legislative suggestions on government investment decision-making. In the process of research, fundamental theory and methodology of administrative law and other relevant disciplines are applied. These principals about administrative law include authority governed by law, due process and the unity of right and liability. The main purpose of research is to build sound legal system of government investment decision-making so as to push forward scientization and democratization of decision-making.
In one word, the research on the power of government investment decision-making is a complex and systematic issue. Relevant system construction should take into account realistic environment and trend of development in current China. It needs deep research in fields such as science of laws, economics and management. Relevant legislature work should be pushed forward so that the power of government investment decision-making can be allocated, implemented and supervised in a more systematic and standardized way. By doing this, government investment can play a more important role in all-round, harmonious and sustainable development of economy and society.
政府投资决策的科学性,有赖于政府投资决策制度的保障。但遗憾的是,当前我国政府投资领域法治化程度较低,政府投资决策制度很不健全,对于决策权限、决策程序、决策责任等基本问题缺乏统一、明确的规定,决策的科学性、民主性无法得以保证,决策失误现象屡有发生。政府投资决策制度建设的艰难和窘境,与政府投资决策活动的复杂性以及利益调整的深刻性不无关联,但另一个不容忽视的原因是当前对政府投资决策的规律性还缺乏认识和把握,因而很难在政府投资决策的制度建构层面达成共识。
政府投资决策,是一个涉及经济学、管理学和法学等多学科的复合型问题。在行政法视野下,最合适的研究切入点是政府投资决策权。本文将以政府投资决策权的配置、运行和监督为逻辑主线,在了解历史、把握现状和借鉴国外的基础上,运用行政法治的基本原理并结合经济学、管理学等学科的相关理论,探讨当前中国政府投资决策的法治化问题,最终落脚点是要建立规范的政府投资决策制度,以保证决策的科学性和民主性。主要内容分为以下六章。
第一章,政府投资决策权的基础理论与制度沿革。作为研究的逻辑前提,首先要弄清楚政府投资决策权的概念和基本特征,其次要探寻不同学科背景下尤其是行政法学背景下政府投资决策权研究的理论基础。在此基础上,对我国政府投资决策制度的发展变迁进行梳理和归纳,为后文研究作好铺垫。需要注意的是,由于政府投资领域法律规范的缺失,这里更多的是对各种政策性规则的探讨和分析。
第二章,政府投资的范围界定。在市场经济条件下,鉴于政府投资的特定功能,政府投资决策权有其特有的运作范围,而这可以从政府投资的领域或范围上进行考察。界定政府投资范围的理论依据,在于市场失灵的存在和提供公共产品的需要。同时,需要在充分考虑我国的现实状况并借鉴国外相关经验的基础上,对我国政府的投资范围和重点领域进行科学合理的界定。
第三章,政府投资决策权的配置模式。政府投资决策权的配置主要是在行使政府投资决策权的决策机构之间的配置,既包括在同一级政府内部的横向配置,又包括在不同层级政府之间的纵向配置。在横向配置中,主要分析项目审批权和资金分配权是在同一级政府内部各相关部门间的配置状况;在纵向配置中,主要考量投资事权和投资财权在不同层级政府之间的配置状况。
第四章,政府投资决策权的运行机制。政府投资决策权的运行是一个动态的过程。研究政府投资决策权的运行机制,首先需要关注政府投资决策的现实过程,并在决策理论视角下进行重新的归类和分析;其次,要摸清当前政府投资决策过程中的突出问题,并与政府投资决策运行机制的总体要求相对照;最后,提出完善政府投资决策运行机制的制度建议。
第五章,政府投资决策权的监督制度。由于决策失误的存在,政府投资决策权必须受到监督。在理清政府投资决策监督现状的基础上,有针对性的提出相应的完善建议。监督的最终结果必然落实到决策责任追究上,需要根据权责一致的要求,健全现有的政府投资决策责任制度。
第六章,政府投资决策权的立法建议。基于当前政府投资决策基本“无法可依”、主要依据政策管理的判断,提出了加快推进政府投资决策立法的建议,并从立法路径、立法目的、立法框架、主要内容以及立法实施中的影响因素等方面进行了阐述。
需要说明的是,作为行政法视野下政府投资决策权的研究,不能仅限于对其现状、问题以及发展方向等内在规律性的阐述和揭示,更要基于行政法治原理提出相应制度建设的构想或建议。因此,本文除了在政府投资决策权各环节所涉问题的最后部分分别予以说明外,更在“立法建议”中对政府投资决策制度进行汇总性的集中探讨。当然,不容回避的是,由于政府投资决策活动的复杂性和多样性,有些现实问题的解决不仅仅涉及制度的建立和完善,更牵扯到体制的调整和回应。因此,本文针对某些体制性问题也提出了初步的完善建议。
如果大言不谗地说有什么创新之处的话,可能在于本文从行政法——特别是从权力配置、运行机制、法律保障等行政组织法领域——的研究视角对政府投资决策权问题进行了初步的思考和探讨。由于政府投资决策的自我封闭性导致资料搜集的极为困难,加之作者学识、经历、能力有限等原因,这种探索还是比较肤浅甚至有些幼稚的;对一些问题的讨论还没有全面展开,在逻辑结构、论述方式等方面也需要更好地推敲。特别是鉴于本文研究的具体性和针对性,一些实践问题即使理清脉络和头绪,找出了所谓的“病灶”,但提建议、“开药方”的工作仍是非常艰难的,某些体制性、制度性和机制性问题并存交织的现象较为普遍。这些都有待于在将来的研究中进一步论证和完善。
总之,政府投资决策权作为市场经济条件下政府公权的重要组成和财政职能履行的主要工具,对其的理论研究是一套复杂的系统课题,相关制度的完善需要放到当今中国的现实环境、时代背景和发展趋势下进行综合论证。在此过程中,需要法律、经济、管理等学科的深入研究和社会各界的广泛关注,同时应积极推进相关立法,促进政府投资决策权配置、运行和监督的科学化、规范化和制度化,推动政府投资决策活动的科学化、民主化和法治化,使政府投资在促进经济社会全面、协调、可持续发展中发挥更重要的作用。
Government investment is the investing activities in the fixed assets making use of government fund, which generally gives expression of government investment projects. In recent years, along with the rapid development of national economy in China, the invest scale in the fixed assets is unprecedentedly great and government investment, as the means of the expansion of domestic demand and boosting the economic development, play an important role in development of economy and society. Especially since 2008, the central government have lanched the investment plan of four trillion RMB, which maximizes the potentials of government investment. But at the same time, this phenomenon have raised social concerns about scientificity of decision-making and investment efficiency.
Scientificity of government investment decision-making is guaranteed from regulations of government investment decision-making. But nowadays government investment fields are not governed by legal rules and such basic problems as the power, the procedures and the liabilities of decision-making lack of regulation, which usually make decision failure. Legislation in government investment decision-making is difficultly progressed. One of the main reasons is that the regularity of decision-making has not been revealed and consensus has hardly reached in system construction.
Government investment decision-making activities are complex questions that cover economics, administration science and law. From the angle of administrative law, the appropriate breakthrough point of research is the power of government investment decision-making. According to the logic mainline of distribution, operation and supervision of power, this dissertation mainly focuses on the following issues including the scope definition of government investment, the modes of power allocation in government investment decision-making , the operation mechanism of government investment decision-making,the supervision mechanism for government investment decision-making and legislative suggestions on government investment decision-making. In the process of research, fundamental theory and methodology of administrative law and other relevant disciplines are applied. These principals about administrative law include authority governed by law, due process and the unity of right and liability. The main purpose of research is to build sound legal system of government investment decision-making so as to push forward scientization and democratization of decision-making.
In one word, the research on the power of government investment decision-making is a complex and systematic issue. Relevant system construction should take into account realistic environment and trend of development in current China. It needs deep research in fields such as science of laws, economics and management. Relevant legislature work should be pushed forward so that the power of government investment decision-making can be allocated, implemented and supervised in a more systematic and standardized way. By doing this, government investment can play a more important role in all-round, harmonious and sustainable development of economy and society.
引文
①张汉亚:《中国的固定资产投资体制改革三十年》,载叶丰主编:《投资建设三十年回顾——投资专业论文集》,经济管理出版社2009年版,第8页。
②[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第486页。
③李北伟主编:《投资经济学》,清华大学出版社2009年版,第1页。
④《简明不列颠百科全书》,中国大百科出版社1986年版,第256页。
⑤[美]约翰·伊特韦尔等:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》,经济科学出版社1992年版,第48页。
①贺善侃、黄德良:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第1页。
②公共政策在某种程度上与行政决策互为表里的关系,不少公共政策方面的著作、论文在很大篇幅上都涉及到行政决策的内容。如陈青云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2006年版。
③[澳]欧文·E·休斯:《公共管理导论》,中国人民大学出版社2005年版,第152页。
④许文惠、张成福、孙柏英:《行政决策学》,中国人民大学出版社1997年版,第4—5页。
①马俊、周燕:《中国省级政府投资决策体制研究:一个案例研究》,载《公共管理研究》2006年第4卷。
②刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文。
③杨琳:《我国公共工程投资决策体制研究》,武汉理工大学2008年结构工程专业硕士学位论文。
④李善波、时现:《政府投资项目决策权配置构造实证研究》,载《中国软科学》2008年第10期。
⑤徐华:《政府投资项目决策中公共参与问题研究》,重庆大学2006年管理科学与工程专业硕士论文。
⑥郑书前:《公共投资决策程序的社会公众参与研究—以听证制度为视角》,载《云南大学学报法学版》2007年第2期。
⑦田旭、张传庆:《关于建立政府投资决策责任追究机制的几点思考》,载《甘肃农业》2006年第9期。
⑧张玉刚:《政府投资项目决策责任追究制研究》,西南政法大学2007年法律硕士学位论文。
⑨田彬:《政府投资项目决策研究》,重庆大学2008年管理科学与工程专业硕士论文;许宇明:《政府投资项目决策改进研究》,中南大学2009年土木工程规划与管理专业硕士论文。
⑩祁玉清:《防范政府投资项目的决策风险》,载《宏观经济管理》2006年第7期;张茜:《我国地方政府投资决策风险规避研究》,燕山大学2009年行政管理学专业硕士学位论文。
①王立国:《政府投资项目科学决策问题研究》,载《财经问题研究》2008年第12期;赵瑞敏、刘月明:《实现公共投资决策科学化的对策思考》,《经济管理研究》2006年第3期。
②白欢欢:《中央政府投资范围的法律界定》,中南大学2008年经济法专业硕士学位论文;林山、林斌:《转型时期政府投资领域及分工问题研究》,载《财经问题研究》1999年第4期。
③高喜珍、陈通:《公共项目决策标准研究》,载《建筑经济》2009年第5期。
①[法]勒内·达维德:《当代主要法律体系》,漆竹生译,上海译文出版社1984年版,第7页。
①[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》,杨伟东等译,商务印书馆2004年版,第76页。
②政府投资决策的内容是对政府性资金使用问题的选择和确定,因此,从政府性资金如何使用上可以探查到政府投资决策权的行使目的。
①“三定”规定就是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序,由党委、政府印发的“职能配置、内设机构和人员编制规定”,是具有一定法律效力的规范性文件。
②如《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》(京发改〔2004〕2423号)。
③对于决策参与主体是否分享行政决策权,目前并无统一的说法。另外,鉴于当前政府投资决策活动的复杂性和不规范性,政府投资决策权在政府系统内部的配置本就头绪繁多,如果再把参与决策过程的社会主体也算作权力主体,分析起来难度更大。因此,出于行文需要,本文主要从狭义上理解政府投资决策权的行使主体。至于其他主体,本文主要从参与政府投资决策权运行的的角度进行分析。
④行业主管部门制定本行业政府投资规划,作为投资主管部门编制政府投资总体规划的重要依据。如根据《水利规划管理办法(试行)》(水规计〔2010〕143号)规定,水行政主体部门负责水利规划的编制和管理工作。另外,行业主管部门也负责对一些政府投资项目的审批。如根据《民航专项基金固定资产投资项目管理暂行规定》(民航发[2009]5号),民航局、各民航地区管理局按照投资管理权限、项目性质,负责民航专项基金投资项目的审批、审核、资金安排、计划下达及监督管理等工作。
⑤李一花:《中国地方政府投资研究》,经济科学出版社2003年版,原书序,第3页。
①胡庆康、杜莉主编:《现代公共财政学》,复旦大学出版社2004年版,第141页。
②胡庆康、杜莉主编:《现代公共财政学》,复旦大学出版社2004年版,第208页。
③[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第31页。
④储敏伟、杨君昌主编:《财政学》,高等教育出版社2010年版,第281—284页。
⑤管理科学中,对于现代行政模式的构建有新公共管理模式、新公共服务模式和公共治理模式。公共治理模式建立在前述两类模式的基础上,是管理科学的最新成果。
⑥转引自喻可平主编:《治理与善治》,社会科学出版社2000年版,第5页。
⑦俞可平、王颖:《公民社会的兴起与政府善治》,载《中国改革》2001年第6期。
①[台]黄锦堂:《行政组织法》,翰芦图书出版有限公司2005年版,第39页。
②Donald F. Kettl , Reinventing Government: A Fifth-Year Re-port Card , Brookings Institution , 1998 , pp8.
③亚里士多德在其对政治国家的设计中,就明确主张“法治应当优于一人之治”的法治国理念。参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第167—168页。
①应松年:《依法行政十讲》,中央文献出版社2002年版,第1页。
②《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第5条。
③自然公正原则有两项基本原则:一是任何人不应成为自己案件的法官。二是任何人在受到惩罚或其他不利处分之前,应当公正地听取其意见。参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第151—160页。
④“正当法律程序”为美国宪法第5条和14条修正案所规定。具体内容参见王名扬:《美国行政法(上)》,中国政法大学出版社1995年版,第382—414页。
⑤参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第72页。
⑥刘飞:《德国公法权利救济制度》,北京大学出版社2009年版,第131页。
⑦《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第5条。
①制度经济学中,制度被定义为“由人制定的规则”,它抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为,这种规则为共同体所共有,且带有“惩罚性”的内容,以保证制度得以贯彻实施(参见[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2004年版,第32—33页)。从这个意义上,立法性规定和政策性规范同属于制度的范畴。
②张树义教授认为,在计划经济下,由于单位体制的存在,使包括企业在内的所有社会组织丧失了独立性,成为国家行政组织的延伸和国家对社会进行直接行政管理的基本环节。关于该问题的详细分析请参见张树义:《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》,中国政法大学出版社2002年版,第27页。
③吴亚平等:《中国投资30年》,经济管理出版社2009年版,第141—142页。
①汪同三主编:《中国投资体制改革30年研究》,经济管理出版社2008年版,第44—46页。
②参见吴亚平等:《中国投资30年》,经济管理出版社2009年版,第143—154页。
①Toke S. Aidt,Public Finance and Public Policy: a New Textbook ,European Journal of Political Economy,Vol. 20,2004,pp 807。
②郭小聪:《政府经济学》,中国人民大学出版社2003年版,第167页。
③[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译中国人民大学出版社2005年版,第109页。
④[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译中国人民大学出版社2005年版,第110页。
⑤“公共产品”一词源自西方经济学中的“Public Goods”,在国内经济学界有多种译法,例如公共物品、公共产品、共用品等,本文采用“公共产品”,包括有形和无形的产品和服务。
①黄恒学主编:《公共经济学》,北京大学出版社2009年版,第93页。
②俱乐部产品,是指消费上具有非竞争性,但可以轻易的作到排他。例如,那些可以收费的公共游泳池、电影院、图书馆。共同资源,是指在消费上具有竞争性,但是无法有效的排他。也就是说,不付费消费者不能被排除在消费之外,比如公共渔场、公用牧场等。参见黄恒学主编:《公共经济学》,北京大学出版社2009年版,第96—97页。
③Godin,Equal Access VS Selective Acess:A Critique Of Public Goods Theory,Public Choice, 29(spring),1979,pp.53-71.
④[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译,中国人民大学出版社2005年版,第111页。
⑤[英]C.V.布朗、P.M.杰克逊:《公共部门经济学》,张馨译,中国人民大学出版社2000年版,第132页。
①[美]科斯:《论生产的制度结构》,盛洪译,上海三联书店1994年版,第108页。
②[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,白彦锋、马蔡琛译,中国人民大学出版社2005年版,第11页。
③[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,白彦锋、马蔡琛译,中国人民大学出版社2005年版,第11页
④[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第100—106页。
⑤吴伟:《公共产品有效供给的经济学分析》,经济科学出版社2008年版,第3页。
⑥从存在形式上,公共产品可以分为公共管理类产品、公共服务类产品和实物类公共产品。参见钟雯彬:《公共产品法律调整研究》,法律出版社2008年版,第12—14页。
⑦郭小聪:《政府经济学》,中国人民大学出版社2003年版,第183页。
⑧布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》一文中明确提出,根据萨谬尔森定义推导出的公共产品是纯公共产品(Pure public goods),完全由市场来决定的产品是私人物品(Pure privae goods),而现实世界中大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品,称为准公共产品(Quasi-public goods)、混合产品(Mixed
①丁茂战:《我国政府投资治理制度改革研究》,中国经济出版社2006年版,第10页。
②吴守刚、邓子鹏:《科学发展观指导下的领导干部政绩考核机制探析》,载“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集。
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第21页。
②国外对政府投资(public investment)的理解有广义和狭义之分。从狭义上来讲,政府投资是指公共部门拥有的固定资产投资;而在广义上,则包括了以非物质形态体现的人力资源、研发领域中的投资。大多数经济学家在研究政府投资问题时都采用了狭义的定义,因此政府投资往往指的是政府基建投资(infrastructure investment)。Gramlich , M. Edward , Infrastructure Investment: A Review Essay , Journal of Economic Literature, vol(9) ,1994.
③2007年,美国联邦政府对交通、水利等基础设施的投资总额将近580亿美元,不过9/10是通过对州和地方政府给予拨款或补助的方式进行。U.S. Congressional Bedget Office ,“Capital Budgeting”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp4.
④2004年,美国基础设施投资总额达4000亿美元,其中联邦政府支出(包括转移性支出)600亿美元,占15%;州和地方政府支出(扣除转移性收入)近1700亿美元,占总支出的42%。州和地方政府的投资支出是联邦政府的将近3倍。U.S. Congressional Bedget Office ,“Investing in Infrastructure”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp2-3.
⑤郝建新、尹贻林:《美国政府投资工程管理研究》,载《技术经济与管理研究》2003年第3期。
⑥[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第87页。
⑦《英国、意大利政府投资项目监督管理体制》,财政部网站,最后访问时间210-11-24。
①参见张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第162页。
②德国地方政府基本是由两级结构组成,即:市镇乡,作为较低的层级,在狭义上真正的承担“地方”事务的职责;县,作为较高的层级,承担在地区上跨乡镇及超出乡镇资源范围的职责。[德]赫尔穆特·沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,北京大学出版社2005年版,第26页。
③国家发改委外事司:《德国联邦政府投资项目的决策与管理》,载《中国经贸导刊》2004年第16期。
④[德]赫尔穆特·沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,北京大学出版社2005年版,第96页。
⑤杨书臣:《日本的政府投资管理》,载《中国投资》2000年第2期。
⑥王琳:《政府投资领域的研究:比较与借鉴》,载《经济视角(下)》2008年第4期。
①主要是指由于受经济发展水平和市场成长阶段的限制,市场结构和市场功能还残缺不全,各种市场尤其是要素市场缺乏良好的组织,市场信息不灵敏、不准确,不能及时正确地反映产品、劳务和资源的真实成本,从而导致市场本身应具有的资源配置功能不能有效发挥。
②参见吕炜:《市场化进程与公共财政的范围》,载《经济社会体制比较》2004年第1期。
③参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011年3月16日)第一章“发展环境”部分。
④参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011年3月16日)第二章“指导思想”部分。
①李北伟主编:《投资经济学》,清华大学出版社2009年版,第144—145页。
①H. W. R. Wade, Administrative Law, Oxford University Press, 1988, p4-5.
②[美]赫伯特·A·西蒙著:《管理行为》,詹正茂译,机械工业出版社2006年版,第6页。
③也有学者提出,行政决策体制还包括行政决策执行系统和行政决策监控系统(刘峰、舒绍福:《中外行政决策体制比较》,国家行政学院出版社2008年版,第10—11页)。我们认为,从行政功能上看,行政活动从总体上可以划分为决策、执行、监督三个相对独立的环节即“行政三分法”,行政决策执行系统、行政决策监控系统相对独立,原则上不纳入决策系统进行研究。
①宋世明、王思武:《当代西方公共行政决策体制及其借鉴意义》,《国家行政学院学报》2001年第5期。
②贺善侃、黄德亮:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第47页。
③刘峰、舒绍福:《中外行政决策体制比较》,国家行政学院出版社2008年版,第9页。
④许文惠、张成福、孙柏英:《行政决策学》,中国人民大学出版社1997年版,第104页。
⑤贺善侃、黄德亮:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第48页。
①所谓决策碎片化,主要是决策机构设置过多过细,决策权限严重分割,决策职能相互交叉、重叠,决策效果单一化且相互干扰,反映在决策体制上呈现出一种碎片化的倾向。
②凤庆、杨茂芳:《谨防“钓鱼工程”》,《人民日报》2009年8月4日。
③薛刚凌、张国平:《论行政三分制的功能定位》,载《行政管理改革》2009年第3期。
④[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第312页。
①U.S. Department of Transportation ,“Department of Transportation Fiscal Year 2012 Budget Highlights”( Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012 )., pp2.
②[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第316页。
③U.S. Office of Management and Budget,The Mission and Structure of the Office of Management and Budget,http://www.whitehouse.gov/omb/organization_mission(/美国管理和预算办公室网站),最后访问时间2011-3-12。
④参见[美]雪莉·琳内·汤姆金:《透视美国管理与预算局——总统预算局内的政治与过程》,苟燕楠译,上海财经大学出版社2009年版,第110—114页。
⑤U.S .Office of Management and Budget ,“Analytical Perspectives, Budget Concept and Budget Process, Fiscal Year 2012”(Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012) , pp116.
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,第48页,中国计划出版社2005年版。
②参见国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,第154—155页,中国计划出版社2005年版。
①[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第57页。
①迪龙法则(Dillon’s Rule)的中心内容是,市仅仅是州的创造物,仅拥有州赋予他们的权力,州掌握着地方政府的生死大权。任何州给予的权力,州都可以剥夺、修改和收回。这也就意味着,地方政府并不享有天然的自治权力,地方自治地位的获得取决于州宪法的创造。
②[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第13页。
②西方学者认为,现实生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解辖区内居民的公共产品偏好,实行地方分权,由地方政府提供地方公共产品能纠正中央政府的公共产品偏好认识,促进资源配置优化,增进社会福利。R.W.Tresch , Public Finance , Business Publication Inc. , 1981, pp574—576.
③[美]大卫?N?海曼:《财政学:理论在政策中的当代应用》,张进昌译,北京大学出版社2006年版,第605页。
④参见[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第188—190页。
⑤U.S. Congressional Bedget Office ,“Capital Budgeting”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp4.
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第76页(国家发改委2005年课题成果)。
②谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
③在美国,政府的事权与财权也并不匹配,政府间补助仍然是几乎所有州和地方政府收入的重要来源。1991年,联邦政府对州和地方政府进行的转移支出超过1540亿美元,它表明州和地方政府每筹集1美元,其中只有大约有21美分来自本级收入。参见[美]费雪:《州和地方财政学》,吴俊培译,中国人民大学出版社2000年版,第180页。
②贾康:《关于财力与事权相匹配的思考》,载《光明日报》2008年4月22日。
③阎坤:《财税体制30年得失经验总结:分税制改革的评价与展望》,载财政部财政科学研究所主编:《热点与对策:2007—2008年度财政研究报告》,第462—463页,中国财政经济出版社2008年版。
④周天勇、梁朋:《中央与地方财权和事权的改革思路》,载《决策咨询》2004年第8期。
⑤黄海鹰:《中央和地方事权和财权的法律划分》,载《东北财经大学学报》2006年第4期。
⑥谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
⑦所谓因素法,就是找出影响地方财政收支的各种因素,确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两方面内容:一是支出基数因素法,如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成分、
①由于涉及众多部门和诸多环节,笔者缺乏足够的资源和精力进行一一调研了解。在与国家发改委投资司等部门有关人员的交流中,他们一方面表示并不了解其他部门的具体情况,另一方面也认为根据中央相关政策以及传统做法,基本原理应该大致相同,操作程序上大同小异。
②[美]赫伯特·A·西蒙:《管理决策新科学》,中国社会科学出版社1982年版,第34页。
③陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第94页。
④[美]詹姆斯·E·安德森:《公共决策》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第69页。
⑤陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第106页。
①陈庆云教授在《公共政策分析》(北京大学出版社2007年版)中,将公共政策制定划分为政策问题的构建、政策方案的规划和公共政策合法化三个阶段,并把政策方案的优化和抉择划入了政策方案的规划阶段。笔者认为,虽然从性质上看这种阶段划分方法无可厚非,但从时间顺序上看,这种划分不是很清晰,后两个阶段有一定的融合。因此,笔者参考西蒙(Harbert A.Simen)理论进行了微调,将政策方案的抉择单独作为一个阶段,并将政策合法化的相关内容融入其中。
②参见陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第139—140页。
③陈潭:《公共政策学》,湖南师范大学出版社2003年版,第152—153页。
④[美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇:《政策分析和规划的初步方法》,转引自陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第143—144页。
①北京市发改委纪检组:《建立政府投资责任制和责任追究制的思考》,载国家发改委纪检组监察局主编:《全国发展改革系统“建立政府投资责任制和责任追究制”专题研讨会文集》(内部资料),第14页,2008年8月。
②笔者登陆国家发改委网站,在“项目审批与核准”栏目中,只是看到了一些简单罗列的告知项目“通过审批”的信息,至于项目的具体内容,无从了解。
③钱再见:《公共政策制定的原则》,载《中国行政管理》2001年第2期。
①节选自阿祥:《决策者,你不可乱拍板》,载《南风窗》1998年第12期,转引自陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第150—151页。摘录时笔者进行了文字调整,并充实了一些最新事例。
①江利红:《日本行政过程论研究》,中国政法大学宪法与行政法专业2008年博士论文,第179页。
②钱再见:《公共政策制定的原则》,载《中国行政管理》2001年第2期。
③刘义成:《公共政策制定模式及我国的模式选择》,载《当代经济管理》2010年第2期。
④洪园:《当代中国公共政策制定过程的研究综述》,载《新疆石油教育学院学报》2010年第2期。
⑤美国学者拉德福特就把决策分为三类,即完全规范决策、部分规范决策和非规范决策;西蒙也指出决策有程序化决策和非程序化决策之别。
⑥杨旭:《从决策的科学化、民主化看行政管理的现代走向》,载《南京大学学报(哲学·人文·社会科学)》1998年第3期。
⑦团体决策模式批评了精英决策模式对现代民主国家中公众政治参与的愿望与能力的忽视和低估。该模式认为,利益集团构成了现代民主政治的原动力和实质,行政决策是在各种团体的目标或利益冲突中所达成的一种平衡状态。在一个存在着多元结构的社会中,各种力量都会对决策者的公共政策制定过程产生影响。
①王锡锌:《正当法律程序与“最低限度的公正”—基于行政程序角度之考察》,载《法学评论》2002年第2期。
②[台]翁岳生:《行政法》,中国法制出版社2009年版,第1003页。
③肖建国:《程序公正的理念及其实现》,载《法学研究》1999年第3期。
④纯粹的程序正义,是不存在对正当结果的独立标准,而是存在一种正确的或公平的程序;完善的程序正义,是指有一个决定什么结果是正义的独立标准和一种保证达到这一结果的程序;不完善的程序正义,是指存在一种判断正确结果的独立标准,却没有可以保证达到它的程序。[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社2003年版,第84—87页。
⑤John Rawls , A Theory of Justice , The Belknap Press of Harvard University Press , 1971, pp239.转引自季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社2000版,第14页。
⑥最低限度的程序公正标准,源自消极正义理论,这些标准具有这样的特性:坚持这些价值标准不一定能确保程序公正绝对实现,但不坚持这些价值标准肯定是不公正的,是非正义的。参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第86—87页。
⑦陈瑞华:《刑事审判原理》,北京大学出版社1997年版,第59—61页。
①[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第250—253页。
①马俊、周燕:《中国省级政府投资决策体制研究:一个案例研究》,载《公共管理研究》2006年第4卷。
②章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第312页。
③姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第374页。
①笔者登陆了包括国家发改委在内的多家政府投资主管部门网站,并没有“政府投资”的专栏信息,政府投资信息分散在“固定资产投资管理”、“重大建设项目”、“项目审批、审核或备案”等多个栏目中,社会投资与政府投资信息混杂,查找、区分起来颇为不易,并且无法获得总体信息。
②《国家发展改革委中央政府投资项目公示试点办法》(发改投资[2005]2047号)第4条:公示方式包括专栏公示和公告公示。专栏公示是指在国家发展改革委政府网站(www.ndrc.gov.cn)和《中国经济导报》开辟专栏登载公示内容。公告公示是指对于特别重大的项目发布公示公告。除在上述媒体专栏公示外,还可以在中央主要新闻媒体发布公示公告。
③[美]科恩:《论民主》,商务印书馆1998年版,第12页。
④[美]杰弗里·庞顿、彼得·吉尔:《政治学导论》,张定淮译,社会科学文献出版社2003年版,第314页。
⑤张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第42页(国家发改委2005年课题成果)。
⑥[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第319页。
①余凌云教授认为,听证制度的设计不必过于追求形式,重在实质,要把握三个要点:听取当事人辩解;在非本案的调查人员主持下听取当事人辩解;听证是在法律工作人员参与下进行的。同时,听证制度的设计要充分考虑到中国的环境进行本土化改造,基于听证形态的复杂多样,进行逐一的类别分析与实证研究,及时总结出我国实践的经验。参见余凌云:《听证理论的本土化实践》,载《清华法学》2010年第1期。
②为建立有效的制衡、协调机制,三类代表的人数比例建议按3∶4∶3确定。参见吴亚平:《加快推行政府投资项目决策听证制度》,载中国经济信息网,2010-12-20。
③王锡锌:《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》,载《中外法学》2006年第4期。
④栗燕杰:《行政决策法治化探究》,中国政法大学2010年宪法学与行政法学博士学位论文,第107页。
⑤专业咨询机构,是指专门从事某一领域的研究或实践而有能力和资质提供论证咨询意见的机构。
①曹益民:《世界主要国家公共决策咨询的做法和经验》,载《中国软科学》2000年第19期。
②张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第42页(国家发改委2005年课题成果)。
③李伟权:《政府决策的不可行性分析》,载《地方政府管理》2000年第11期。
①《国家重大建设项目稽察办法》第2、6条。
②重大项目稽察特派员办公室职责,参见国家发改委网站“职能部门”栏目。
③张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第25页(国家发改委2005年课题成果)。
④《财政投资评审管理规定》(财建〔2009〕648号)第4条。
①刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第45页。
②张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第46页(国家发改委2005年课题成果)。
③刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第46页。
①马骏:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载马骏:《中国公共预算改革:民主化与理性化》,中央编译出版社2005年版,第238页。
②董大胜主编:《中国政府审计》,中国时代经济出版社2005年版,第147页。
③政府投资项目审计规定》(2010)第6条。
④如《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在“重大项目审计情况”部分中披露:“部分项目投资管理不够规范。有的前期准备不足,初步设计批复和执行概算编制滞后,投资控制目标不明确,如金沙江向家坝水电站工程2008年底已完成投资96.36亿元,但至审计时尚未编制完成项目执行概算。”《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在“发展改革委组织分配中央政府投资审计情况”部分批露:“去年审计曾发现发展改革委向尚未批复可行性研究报告的5个项目下达投资计划的问题。2006年,发展改革委再次向其中仍未批复可行性研究报告的4个项目下达投资计划7.5亿元,还向未批复初步设计的“中央直属水文基础设施建设工程”等3个项目下达投资计划2.05亿元。发展改革委应严格按照基本建设程序下达投资计划,今后不要再出现此类问题。”
⑤韩文:《政府投资建设项目审计中的几个问题》,载《审计月刊》2009年第8期。
⑥韦从华:《浅谈政府投资审计的不足及对策》,载《审计月刊》2006年第7期。
①[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第37—38页。
②U.S. Government Accountability Office ,“About GAO”, http://www.gao.gov/about/index.html.
③U.S. Office of Government Ethnics ,“Organization and Functions”, http://www.usoge.gov/about/organization_functions.aspx.
④参见刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2004年版,第196—197页;周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
①参见张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第61页(国家发改委2005年课题成果);周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
②参见国家发改委重大项目稽查办:《政府投资项目责任追究制度研究》,国家发改委重大问题软科学课题2007年研究报告(内部资料);张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第218页(国家发改委2005年课题成果);
③周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第63页(国家发改委2005年课题成果)。
②预算是进行财政资源配置的有效手段。财政部门的预算编制职能,就其制度定位应属于资金分配环节,财政部门行使资金分配权。所以,从本来意义上,预算编制不属于对政府投资决策权的监督,只不过由于目前预算编制的弱化、虚化,使其演变为以控制为导向的类似监督的职能。因此,预算编制不整合进政府投资决策监督机构的职能。至于预算编制职能如何发挥,或者财政部门的资金分配权如何更好的行使,请参见前文“政府投资决策权的横向配置”部分。
③参见国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,第157页,中国计划出版社2005年版。
④参见吴晖:《政府投资监督管理制度研究》,中国社会科学院研究生院投资经济学专业2002年博士论文。
①[美]詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第190页。
②预算委员会并非人大九大专门委员会之一,由全国人大常委会设立,协助财政经济委员会从事审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行的具体工作。
③陈宇:《西方国家的议会预算监督》,载《检察风云》2010年第10期。
④U.S .Office of Management and Budget ,“Analytical Perspectives, Budget Concept and Budget Process, Fiscal Year 2012”(Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012) , pp116.
①国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,中国计划出版社2005年版,第157-158页。
①中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2007年版,第1702页。
②有学者以此为据,将行政决策责任分为消极的行政责任和积极的行政责任。参见曾涛:《法制视野下之行政决策责任研究》,湖南省师范大学宪法学与行政法学专业2010年硕士学位论文,第12页。
③胡建淼教授认为,行政领导人承担的领导责任包括非法律责任(政治责任)和法律责任(行政责任、民事责任和刑事责任)。参见胡建淼、郑春燕:《论行政领导人行政责任的准确认定》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2004年第6期。
④转引自丁煌:《西方行政学说史》,武汉大学出版社1999年版,第65页。
⑤张成福:《责任政府论》,载《中国人民大学学报》2000年第2期。
⑥应松年:《依法行政十讲》,中央文献出版社2002年版,第5页。
①邱聪智:《庞德民事归责理论之评介》,《台大法学论丛》第11卷第2期。
②王利明:《侵权行为法归责原则研究》,.中国政法大学出版社2004年版,第16页。
③如根据民法通则及相关理论,在民法领域中,归责原则主要有过错原则、无过错原则、危险责任原则与公平责任原则;在行政法领域中,归责原则主要是违法原则,特别是在进行国家赔偿时,违法原则之作用尤为明显。
①如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办、国办2009年联合发布)第5条。
②[美]詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第245页。
①我国国家计委和建设部在1987年和1993年制定了两版《建设项目经济评价方法与参数》,2003年同济大学和建设部标准定额研究所又在第二版《建设项目经济评价方法与参数》的基础上,研究制定了《政府投资项目经济评价方法与参数研究》,用于对政府投资项目的评估。
②Mario Tirelli , The evaluation of public investments under uncertainty , Research in Economics , vol(60) , 2006 , pp189–190.
③Sebastien Damart , Bernard Roy , The uses of cost–benefit analysis in public transportation decision-making in France , Transport Policy , vol(16) , 2009 , pp200.
④朱衍强、郑方辉编著:《公共项目绩效评价》,中国经济出版社2009年版,“前言”第1页。
⑤需要指出的是,《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》2009年1月开始实施。根据该文件,对某些中央政府投资项目实行后评价制度。后评价的主要标准是,“对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析”(第3条)。项目后评价制度的建立,对于推进决策评估工作具有重要意义。但也应看到,后评价的标准更像一种对照式的检查,与绩效评价还是有所区别。
⑥[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店出版社1997年版,第99页。
①周亚越:《行政问责制研究》,中国检察出版社2006版,第303页。.
②张成福:《责任政府论》,载《中国人民大学学报》2000年第2期;曾涛:《法制视野下之行政决策责任研究》,湖南省师范大学宪法学与行政法学专业2010年硕士学位论文,第57页。
③《海南省行政首长问责暂行规定》(2005年海南省人民政府令第184号)第10条。
①[英]H·韦德:《行政法》,徐炳译,中国法制出版社2001年版,第28页。
②目前,国务院法制办正在着手起草《重大行政决策程序条例》,以推进重大行政决策的法治化进程。
③行政法的制定法法源,主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章(包括部门规章和地方政府规章)等。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第三版),北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第44—55页。
④国务院法制办2010年1月7日在中国政府法制信息网(网址:http://www.chinalaw.gov.cn)上公布了《政府投资条例(征求意见稿)》的内容,向社会公开征求意见。征集意见活动已经结束。
⑤笔者曾就此与国家发改委法规司的某领导沟通,该领导坦言,对《政府投资条例》的近期出台并不乐观。
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》“完善科学民主决策机制”部分,重申了“完善重大事项决策机制”,“实行科学决策、民主决策和依法决策”的要求。
②赵震江、付子堂:《现代法理学》,北京大学出版社1999年版,第392页。
①参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第79页。
②[美]博登海默:《法理学、法哲学及其方法论》,邓正来、姬敬武译,华夏出版社1987年版,第104页。
③参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第127页。
①刘金国、舒国滢主编:《法理学教科书》,中国政法大学出版社1999年版,第248页。
②经济活动中也存在着决策行为,在某种程度上,经济效益的大小正是取决于经济活动主体决策质量的高低。
③张孝德:《基本建设投资支出:政府职能的进与退》,载韩康主编:《中国公共经济的改革与发展——中国公共经济研究报告2009》,经济科学出版社2009年版,第10页。
①参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2007年版,第6页。
②对于预算管理“软化”和“虚化的问题,刘漪博士进行了较为深入的分析。参见刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第44—48页。
②继《国务院全面推进依法行政的实施纲要》(2004)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008)颁行后,2010年10月国务院又发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》,以此推进政府依法行政,加快建设法治政府。
③2011年1月24日,吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上发表讲话,宣告中国特色社会主义法律体系形成,并回顾形成历程,畅谈重大意义,总结基本经验,分析形势任务。参见《人民日报》2011年01月27日第02版。
④台湾学者汤德宗先生指出,“行政程序法,乃规范‘行政机关’作成‘行政决定’时,所应遵循的‘正当程序’(due process)。”参见翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2009年版,第915页。
1.《毛泽东选集(第一卷)》,人民出版社1991年版。
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1.刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文。
2.栗燕杰:《行政决策法治化探究》,中国政法大学2010年宪法学与行政法学博士学位论文。
3.吴晖:《政府投资监督管理制度研究》,中国社会科学院研究生院投资经济学专业2002年博士论文。
4.江利红:《日本行政过程论研究》,中国政法大学宪法与行政法专业2008年博士论文。
5.张辉:《组织结构、行政权力与利益关系——县级行政决策的实证研究》,复旦大学2005年行政管理学博士学位论文。
6.容志:《政策变迁中的中央与地方博奕——以中国土地调控政策为例(1978—2007)》,复旦大学2008年行政管理学博士学位论文等。
7.林志鹏:《我国公共决策制度创新问题研究》,吉林大学2005年政治学理论博士学位论文。
8.罗依萍:《政府决策机制优化研究——基于1978年以来我国改革开放的视域》,苏州大学2006年政治学理论博士学位论文。
9.吕虹:《政府决策制度体系研究》,吉林大学2007年政治学博士学位论文。
10.潘波《:银行业监管权研究——行政法语境下的中国实践》,中国政法大学2010年宪法学与行政法学博士学位论文。
11.曾涛:《法制视野下之行政决策责任研究》,湖南省师范大学宪法学与行政法学专业2010年硕士学位论文。
12.石正义:《我国行政决策体制的多元主体模式构建及运行研究》,电子科技大学(成都)2007年行政管理专业硕士论文
13.杨琳:《我国公共工程投资决策体制研究》,武汉理工大学2008年结构工程专业硕士学位论文。
14.徐华:《政府投资项目决策中公共参与问题研究》,重庆大学2006年管理科与工程专业硕士论文。
15.张玉刚:《政府投资项目决策责任追究制研究》,西南政法大学2007年法律硕士学位论文。
16.田彬:《政府投资项目决策研究》,重庆大学2008年管理科学与工程专业硕士论文。
17.许宇明:《政府投资项目决策改进研究》,中南大学2009年土木工程规划与管理专业硕士论文。
18.白欢欢:《中央政府投资范围的法律界定》,中南大学2008年经济法专业硕士学位论文。
19.韩磊:《重大问题行政决策法律程序研究》,华东政法学院2007年宪法学与行政法学硕士学位论文。
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1.美国白宫网站:http://www.whitehouse.gov
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②[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第486页。
③李北伟主编:《投资经济学》,清华大学出版社2009年版,第1页。
④《简明不列颠百科全书》,中国大百科出版社1986年版,第256页。
⑤[美]约翰·伊特韦尔等:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》,经济科学出版社1992年版,第48页。
①贺善侃、黄德良:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第1页。
②公共政策在某种程度上与行政决策互为表里的关系,不少公共政策方面的著作、论文在很大篇幅上都涉及到行政决策的内容。如陈青云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2006年版。
③[澳]欧文·E·休斯:《公共管理导论》,中国人民大学出版社2005年版,第152页。
④许文惠、张成福、孙柏英:《行政决策学》,中国人民大学出版社1997年版,第4—5页。
①马俊、周燕:《中国省级政府投资决策体制研究:一个案例研究》,载《公共管理研究》2006年第4卷。
②刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文。
③杨琳:《我国公共工程投资决策体制研究》,武汉理工大学2008年结构工程专业硕士学位论文。
④李善波、时现:《政府投资项目决策权配置构造实证研究》,载《中国软科学》2008年第10期。
⑤徐华:《政府投资项目决策中公共参与问题研究》,重庆大学2006年管理科学与工程专业硕士论文。
⑥郑书前:《公共投资决策程序的社会公众参与研究—以听证制度为视角》,载《云南大学学报法学版》2007年第2期。
⑦田旭、张传庆:《关于建立政府投资决策责任追究机制的几点思考》,载《甘肃农业》2006年第9期。
⑧张玉刚:《政府投资项目决策责任追究制研究》,西南政法大学2007年法律硕士学位论文。
⑨田彬:《政府投资项目决策研究》,重庆大学2008年管理科学与工程专业硕士论文;许宇明:《政府投资项目决策改进研究》,中南大学2009年土木工程规划与管理专业硕士论文。
⑩祁玉清:《防范政府投资项目的决策风险》,载《宏观经济管理》2006年第7期;张茜:《我国地方政府投资决策风险规避研究》,燕山大学2009年行政管理学专业硕士学位论文。
①王立国:《政府投资项目科学决策问题研究》,载《财经问题研究》2008年第12期;赵瑞敏、刘月明:《实现公共投资决策科学化的对策思考》,《经济管理研究》2006年第3期。
②白欢欢:《中央政府投资范围的法律界定》,中南大学2008年经济法专业硕士学位论文;林山、林斌:《转型时期政府投资领域及分工问题研究》,载《财经问题研究》1999年第4期。
③高喜珍、陈通:《公共项目决策标准研究》,载《建筑经济》2009年第5期。
①[法]勒内·达维德:《当代主要法律体系》,漆竹生译,上海译文出版社1984年版,第7页。
①[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》,杨伟东等译,商务印书馆2004年版,第76页。
②政府投资决策的内容是对政府性资金使用问题的选择和确定,因此,从政府性资金如何使用上可以探查到政府投资决策权的行使目的。
①“三定”规定就是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序,由党委、政府印发的“职能配置、内设机构和人员编制规定”,是具有一定法律效力的规范性文件。
②如《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》(京发改〔2004〕2423号)。
③对于决策参与主体是否分享行政决策权,目前并无统一的说法。另外,鉴于当前政府投资决策活动的复杂性和不规范性,政府投资决策权在政府系统内部的配置本就头绪繁多,如果再把参与决策过程的社会主体也算作权力主体,分析起来难度更大。因此,出于行文需要,本文主要从狭义上理解政府投资决策权的行使主体。至于其他主体,本文主要从参与政府投资决策权运行的的角度进行分析。
④行业主管部门制定本行业政府投资规划,作为投资主管部门编制政府投资总体规划的重要依据。如根据《水利规划管理办法(试行)》(水规计〔2010〕143号)规定,水行政主体部门负责水利规划的编制和管理工作。另外,行业主管部门也负责对一些政府投资项目的审批。如根据《民航专项基金固定资产投资项目管理暂行规定》(民航发[2009]5号),民航局、各民航地区管理局按照投资管理权限、项目性质,负责民航专项基金投资项目的审批、审核、资金安排、计划下达及监督管理等工作。
⑤李一花:《中国地方政府投资研究》,经济科学出版社2003年版,原书序,第3页。
①胡庆康、杜莉主编:《现代公共财政学》,复旦大学出版社2004年版,第141页。
②胡庆康、杜莉主编:《现代公共财政学》,复旦大学出版社2004年版,第208页。
③[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第31页。
④储敏伟、杨君昌主编:《财政学》,高等教育出版社2010年版,第281—284页。
⑤管理科学中,对于现代行政模式的构建有新公共管理模式、新公共服务模式和公共治理模式。公共治理模式建立在前述两类模式的基础上,是管理科学的最新成果。
⑥转引自喻可平主编:《治理与善治》,社会科学出版社2000年版,第5页。
⑦俞可平、王颖:《公民社会的兴起与政府善治》,载《中国改革》2001年第6期。
①[台]黄锦堂:《行政组织法》,翰芦图书出版有限公司2005年版,第39页。
②Donald F. Kettl , Reinventing Government: A Fifth-Year Re-port Card , Brookings Institution , 1998 , pp8.
③亚里士多德在其对政治国家的设计中,就明确主张“法治应当优于一人之治”的法治国理念。参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第167—168页。
①应松年:《依法行政十讲》,中央文献出版社2002年版,第1页。
②《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第5条。
③自然公正原则有两项基本原则:一是任何人不应成为自己案件的法官。二是任何人在受到惩罚或其他不利处分之前,应当公正地听取其意见。参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第151—160页。
④“正当法律程序”为美国宪法第5条和14条修正案所规定。具体内容参见王名扬:《美国行政法(上)》,中国政法大学出版社1995年版,第382—414页。
⑤参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第72页。
⑥刘飞:《德国公法权利救济制度》,北京大学出版社2009年版,第131页。
⑦《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第5条。
①制度经济学中,制度被定义为“由人制定的规则”,它抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为,这种规则为共同体所共有,且带有“惩罚性”的内容,以保证制度得以贯彻实施(参见[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2004年版,第32—33页)。从这个意义上,立法性规定和政策性规范同属于制度的范畴。
②张树义教授认为,在计划经济下,由于单位体制的存在,使包括企业在内的所有社会组织丧失了独立性,成为国家行政组织的延伸和国家对社会进行直接行政管理的基本环节。关于该问题的详细分析请参见张树义:《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》,中国政法大学出版社2002年版,第27页。
③吴亚平等:《中国投资30年》,经济管理出版社2009年版,第141—142页。
①汪同三主编:《中国投资体制改革30年研究》,经济管理出版社2008年版,第44—46页。
②参见吴亚平等:《中国投资30年》,经济管理出版社2009年版,第143—154页。
①Toke S. Aidt,Public Finance and Public Policy: a New Textbook ,European Journal of Political Economy,Vol. 20,2004,pp 807。
②郭小聪:《政府经济学》,中国人民大学出版社2003年版,第167页。
③[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译中国人民大学出版社2005年版,第109页。
④[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译中国人民大学出版社2005年版,第110页。
⑤“公共产品”一词源自西方经济学中的“Public Goods”,在国内经济学界有多种译法,例如公共物品、公共产品、共用品等,本文采用“公共产品”,包括有形和无形的产品和服务。
①黄恒学主编:《公共经济学》,北京大学出版社2009年版,第93页。
②俱乐部产品,是指消费上具有非竞争性,但可以轻易的作到排他。例如,那些可以收费的公共游泳池、电影院、图书馆。共同资源,是指在消费上具有竞争性,但是无法有效的排他。也就是说,不付费消费者不能被排除在消费之外,比如公共渔场、公用牧场等。参见黄恒学主编:《公共经济学》,北京大学出版社2009年版,第96—97页。
③Godin,Equal Access VS Selective Acess:A Critique Of Public Goods Theory,Public Choice, 29(spring),1979,pp.53-71.
④[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇、刘晓路、张德勇译,中国人民大学出版社2005年版,第111页。
⑤[英]C.V.布朗、P.M.杰克逊:《公共部门经济学》,张馨译,中国人民大学出版社2000年版,第132页。
①[美]科斯:《论生产的制度结构》,盛洪译,上海三联书店1994年版,第108页。
②[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,白彦锋、马蔡琛译,中国人民大学出版社2005年版,第11页。
③[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,白彦锋、马蔡琛译,中国人民大学出版社2005年版,第11页
④[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第100—106页。
⑤吴伟:《公共产品有效供给的经济学分析》,经济科学出版社2008年版,第3页。
⑥从存在形式上,公共产品可以分为公共管理类产品、公共服务类产品和实物类公共产品。参见钟雯彬:《公共产品法律调整研究》,法律出版社2008年版,第12—14页。
⑦郭小聪:《政府经济学》,中国人民大学出版社2003年版,第183页。
⑧布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》一文中明确提出,根据萨谬尔森定义推导出的公共产品是纯公共产品(Pure public goods),完全由市场来决定的产品是私人物品(Pure privae goods),而现实世界中大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品,称为准公共产品(Quasi-public goods)、混合产品(Mixed
①丁茂战:《我国政府投资治理制度改革研究》,中国经济出版社2006年版,第10页。
②吴守刚、邓子鹏:《科学发展观指导下的领导干部政绩考核机制探析》,载“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集。
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第21页。
②国外对政府投资(public investment)的理解有广义和狭义之分。从狭义上来讲,政府投资是指公共部门拥有的固定资产投资;而在广义上,则包括了以非物质形态体现的人力资源、研发领域中的投资。大多数经济学家在研究政府投资问题时都采用了狭义的定义,因此政府投资往往指的是政府基建投资(infrastructure investment)。Gramlich , M. Edward , Infrastructure Investment: A Review Essay , Journal of Economic Literature, vol(9) ,1994.
③2007年,美国联邦政府对交通、水利等基础设施的投资总额将近580亿美元,不过9/10是通过对州和地方政府给予拨款或补助的方式进行。U.S. Congressional Bedget Office ,“Capital Budgeting”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp4.
④2004年,美国基础设施投资总额达4000亿美元,其中联邦政府支出(包括转移性支出)600亿美元,占15%;州和地方政府支出(扣除转移性收入)近1700亿美元,占总支出的42%。州和地方政府的投资支出是联邦政府的将近3倍。U.S. Congressional Bedget Office ,“Investing in Infrastructure”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp2-3.
⑤郝建新、尹贻林:《美国政府投资工程管理研究》,载《技术经济与管理研究》2003年第3期。
⑥[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第87页。
⑦《英国、意大利政府投资项目监督管理体制》,财政部网站,最后访问时间210-11-24。
①参见张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第162页。
②德国地方政府基本是由两级结构组成,即:市镇乡,作为较低的层级,在狭义上真正的承担“地方”事务的职责;县,作为较高的层级,承担在地区上跨乡镇及超出乡镇资源范围的职责。[德]赫尔穆特·沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,北京大学出版社2005年版,第26页。
③国家发改委外事司:《德国联邦政府投资项目的决策与管理》,载《中国经贸导刊》2004年第16期。
④[德]赫尔穆特·沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,北京大学出版社2005年版,第96页。
⑤杨书臣:《日本的政府投资管理》,载《中国投资》2000年第2期。
⑥王琳:《政府投资领域的研究:比较与借鉴》,载《经济视角(下)》2008年第4期。
①主要是指由于受经济发展水平和市场成长阶段的限制,市场结构和市场功能还残缺不全,各种市场尤其是要素市场缺乏良好的组织,市场信息不灵敏、不准确,不能及时正确地反映产品、劳务和资源的真实成本,从而导致市场本身应具有的资源配置功能不能有效发挥。
②参见吕炜:《市场化进程与公共财政的范围》,载《经济社会体制比较》2004年第1期。
③参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011年3月16日)第一章“发展环境”部分。
④参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011年3月16日)第二章“指导思想”部分。
①李北伟主编:《投资经济学》,清华大学出版社2009年版,第144—145页。
①H. W. R. Wade, Administrative Law, Oxford University Press, 1988, p4-5.
②[美]赫伯特·A·西蒙著:《管理行为》,詹正茂译,机械工业出版社2006年版,第6页。
③也有学者提出,行政决策体制还包括行政决策执行系统和行政决策监控系统(刘峰、舒绍福:《中外行政决策体制比较》,国家行政学院出版社2008年版,第10—11页)。我们认为,从行政功能上看,行政活动从总体上可以划分为决策、执行、监督三个相对独立的环节即“行政三分法”,行政决策执行系统、行政决策监控系统相对独立,原则上不纳入决策系统进行研究。
①宋世明、王思武:《当代西方公共行政决策体制及其借鉴意义》,《国家行政学院学报》2001年第5期。
②贺善侃、黄德亮:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第47页。
③刘峰、舒绍福:《中外行政决策体制比较》,国家行政学院出版社2008年版,第9页。
④许文惠、张成福、孙柏英:《行政决策学》,中国人民大学出版社1997年版,第104页。
⑤贺善侃、黄德亮:《现代行政决策》,上海大学出版社2001年版,第48页。
①所谓决策碎片化,主要是决策机构设置过多过细,决策权限严重分割,决策职能相互交叉、重叠,决策效果单一化且相互干扰,反映在决策体制上呈现出一种碎片化的倾向。
②凤庆、杨茂芳:《谨防“钓鱼工程”》,《人民日报》2009年8月4日。
③薛刚凌、张国平:《论行政三分制的功能定位》,载《行政管理改革》2009年第3期。
④[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第312页。
①U.S. Department of Transportation ,“Department of Transportation Fiscal Year 2012 Budget Highlights”( Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012 )., pp2.
②[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第316页。
③U.S. Office of Management and Budget,The Mission and Structure of the Office of Management and Budget,http://www.whitehouse.gov/omb/organization_mission(/美国管理和预算办公室网站),最后访问时间2011-3-12。
④参见[美]雪莉·琳内·汤姆金:《透视美国管理与预算局——总统预算局内的政治与过程》,苟燕楠译,上海财经大学出版社2009年版,第110—114页。
⑤U.S .Office of Management and Budget ,“Analytical Perspectives, Budget Concept and Budget Process, Fiscal Year 2012”(Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012) , pp116.
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,第48页,中国计划出版社2005年版。
②参见国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,第154—155页,中国计划出版社2005年版。
①[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第57页。
①迪龙法则(Dillon’s Rule)的中心内容是,市仅仅是州的创造物,仅拥有州赋予他们的权力,州掌握着地方政府的生死大权。任何州给予的权力,州都可以剥夺、修改和收回。这也就意味着,地方政府并不享有天然的自治权力,地方自治地位的获得取决于州宪法的创造。
②[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第13页。
②西方学者认为,现实生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解辖区内居民的公共产品偏好,实行地方分权,由地方政府提供地方公共产品能纠正中央政府的公共产品偏好认识,促进资源配置优化,增进社会福利。R.W.Tresch , Public Finance , Business Publication Inc. , 1981, pp574—576.
③[美]大卫?N?海曼:《财政学:理论在政策中的当代应用》,张进昌译,北京大学出版社2006年版,第605页。
④参见[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2005年版,第188—190页。
⑤U.S. Congressional Bedget Office ,“Capital Budgeting”(Washington D.C : U.S. Government Printing Office , 2008) , pp4.
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第76页(国家发改委2005年课题成果)。
②谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
③在美国,政府的事权与财权也并不匹配,政府间补助仍然是几乎所有州和地方政府收入的重要来源。1991年,联邦政府对州和地方政府进行的转移支出超过1540亿美元,它表明州和地方政府每筹集1美元,其中只有大约有21美分来自本级收入。参见[美]费雪:《州和地方财政学》,吴俊培译,中国人民大学出版社2000年版,第180页。
②贾康:《关于财力与事权相匹配的思考》,载《光明日报》2008年4月22日。
③阎坤:《财税体制30年得失经验总结:分税制改革的评价与展望》,载财政部财政科学研究所主编:《热点与对策:2007—2008年度财政研究报告》,第462—463页,中国财政经济出版社2008年版。
④周天勇、梁朋:《中央与地方财权和事权的改革思路》,载《决策咨询》2004年第8期。
⑤黄海鹰:《中央和地方事权和财权的法律划分》,载《东北财经大学学报》2006年第4期。
⑥谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
⑦所谓因素法,就是找出影响地方财政收支的各种因素,确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两方面内容:一是支出基数因素法,如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成分、
①由于涉及众多部门和诸多环节,笔者缺乏足够的资源和精力进行一一调研了解。在与国家发改委投资司等部门有关人员的交流中,他们一方面表示并不了解其他部门的具体情况,另一方面也认为根据中央相关政策以及传统做法,基本原理应该大致相同,操作程序上大同小异。
②[美]赫伯特·A·西蒙:《管理决策新科学》,中国社会科学出版社1982年版,第34页。
③陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第94页。
④[美]詹姆斯·E·安德森:《公共决策》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第69页。
⑤陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第106页。
①陈庆云教授在《公共政策分析》(北京大学出版社2007年版)中,将公共政策制定划分为政策问题的构建、政策方案的规划和公共政策合法化三个阶段,并把政策方案的优化和抉择划入了政策方案的规划阶段。笔者认为,虽然从性质上看这种阶段划分方法无可厚非,但从时间顺序上看,这种划分不是很清晰,后两个阶段有一定的融合。因此,笔者参考西蒙(Harbert A.Simen)理论进行了微调,将政策方案的抉择单独作为一个阶段,并将政策合法化的相关内容融入其中。
②参见陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第139—140页。
③陈潭:《公共政策学》,湖南师范大学出版社2003年版,第152—153页。
④[美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇:《政策分析和规划的初步方法》,转引自陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第143—144页。
①北京市发改委纪检组:《建立政府投资责任制和责任追究制的思考》,载国家发改委纪检组监察局主编:《全国发展改革系统“建立政府投资责任制和责任追究制”专题研讨会文集》(内部资料),第14页,2008年8月。
②笔者登陆国家发改委网站,在“项目审批与核准”栏目中,只是看到了一些简单罗列的告知项目“通过审批”的信息,至于项目的具体内容,无从了解。
③钱再见:《公共政策制定的原则》,载《中国行政管理》2001年第2期。
①节选自阿祥:《决策者,你不可乱拍板》,载《南风窗》1998年第12期,转引自陈庆云主编:《公共政策分析》,北京大学出版社2007年版,第150—151页。摘录时笔者进行了文字调整,并充实了一些最新事例。
①江利红:《日本行政过程论研究》,中国政法大学宪法与行政法专业2008年博士论文,第179页。
②钱再见:《公共政策制定的原则》,载《中国行政管理》2001年第2期。
③刘义成:《公共政策制定模式及我国的模式选择》,载《当代经济管理》2010年第2期。
④洪园:《当代中国公共政策制定过程的研究综述》,载《新疆石油教育学院学报》2010年第2期。
⑤美国学者拉德福特就把决策分为三类,即完全规范决策、部分规范决策和非规范决策;西蒙也指出决策有程序化决策和非程序化决策之别。
⑥杨旭:《从决策的科学化、民主化看行政管理的现代走向》,载《南京大学学报(哲学·人文·社会科学)》1998年第3期。
⑦团体决策模式批评了精英决策模式对现代民主国家中公众政治参与的愿望与能力的忽视和低估。该模式认为,利益集团构成了现代民主政治的原动力和实质,行政决策是在各种团体的目标或利益冲突中所达成的一种平衡状态。在一个存在着多元结构的社会中,各种力量都会对决策者的公共政策制定过程产生影响。
①王锡锌:《正当法律程序与“最低限度的公正”—基于行政程序角度之考察》,载《法学评论》2002年第2期。
②[台]翁岳生:《行政法》,中国法制出版社2009年版,第1003页。
③肖建国:《程序公正的理念及其实现》,载《法学研究》1999年第3期。
④纯粹的程序正义,是不存在对正当结果的独立标准,而是存在一种正确的或公平的程序;完善的程序正义,是指有一个决定什么结果是正义的独立标准和一种保证达到这一结果的程序;不完善的程序正义,是指存在一种判断正确结果的独立标准,却没有可以保证达到它的程序。[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社2003年版,第84—87页。
⑤John Rawls , A Theory of Justice , The Belknap Press of Harvard University Press , 1971, pp239.转引自季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社2000版,第14页。
⑥最低限度的程序公正标准,源自消极正义理论,这些标准具有这样的特性:坚持这些价值标准不一定能确保程序公正绝对实现,但不坚持这些价值标准肯定是不公正的,是非正义的。参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第86—87页。
⑦陈瑞华:《刑事审判原理》,北京大学出版社1997年版,第59—61页。
①[美]约翰·L·米克塞尔:《公共财政管理:分析与应用》,中国人民大学出版社2005年版,第250—253页。
①马俊、周燕:《中国省级政府投资决策体制研究:一个案例研究》,载《公共管理研究》2006年第4卷。
②章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第312页。
③姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第374页。
①笔者登陆了包括国家发改委在内的多家政府投资主管部门网站,并没有“政府投资”的专栏信息,政府投资信息分散在“固定资产投资管理”、“重大建设项目”、“项目审批、审核或备案”等多个栏目中,社会投资与政府投资信息混杂,查找、区分起来颇为不易,并且无法获得总体信息。
②《国家发展改革委中央政府投资项目公示试点办法》(发改投资[2005]2047号)第4条:公示方式包括专栏公示和公告公示。专栏公示是指在国家发展改革委政府网站(www.ndrc.gov.cn)和《中国经济导报》开辟专栏登载公示内容。公告公示是指对于特别重大的项目发布公示公告。除在上述媒体专栏公示外,还可以在中央主要新闻媒体发布公示公告。
③[美]科恩:《论民主》,商务印书馆1998年版,第12页。
④[美]杰弗里·庞顿、彼得·吉尔:《政治学导论》,张定淮译,社会科学文献出版社2003年版,第314页。
⑤张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第42页(国家发改委2005年课题成果)。
⑥[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第319页。
①余凌云教授认为,听证制度的设计不必过于追求形式,重在实质,要把握三个要点:听取当事人辩解;在非本案的调查人员主持下听取当事人辩解;听证是在法律工作人员参与下进行的。同时,听证制度的设计要充分考虑到中国的环境进行本土化改造,基于听证形态的复杂多样,进行逐一的类别分析与实证研究,及时总结出我国实践的经验。参见余凌云:《听证理论的本土化实践》,载《清华法学》2010年第1期。
②为建立有效的制衡、协调机制,三类代表的人数比例建议按3∶4∶3确定。参见吴亚平:《加快推行政府投资项目决策听证制度》,载中国经济信息网,2010-12-20。
③王锡锌:《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》,载《中外法学》2006年第4期。
④栗燕杰:《行政决策法治化探究》,中国政法大学2010年宪法学与行政法学博士学位论文,第107页。
⑤专业咨询机构,是指专门从事某一领域的研究或实践而有能力和资质提供论证咨询意见的机构。
①曹益民:《世界主要国家公共决策咨询的做法和经验》,载《中国软科学》2000年第19期。
②张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第42页(国家发改委2005年课题成果)。
③李伟权:《政府决策的不可行性分析》,载《地方政府管理》2000年第11期。
①《国家重大建设项目稽察办法》第2、6条。
②重大项目稽察特派员办公室职责,参见国家发改委网站“职能部门”栏目。
③张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第25页(国家发改委2005年课题成果)。
④《财政投资评审管理规定》(财建〔2009〕648号)第4条。
①刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第45页。
②张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第46页(国家发改委2005年课题成果)。
③刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第46页。
①马骏:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载马骏:《中国公共预算改革:民主化与理性化》,中央编译出版社2005年版,第238页。
②董大胜主编:《中国政府审计》,中国时代经济出版社2005年版,第147页。
③政府投资项目审计规定》(2010)第6条。
④如《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在“重大项目审计情况”部分中披露:“部分项目投资管理不够规范。有的前期准备不足,初步设计批复和执行概算编制滞后,投资控制目标不明确,如金沙江向家坝水电站工程2008年底已完成投资96.36亿元,但至审计时尚未编制完成项目执行概算。”《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在“发展改革委组织分配中央政府投资审计情况”部分批露:“去年审计曾发现发展改革委向尚未批复可行性研究报告的5个项目下达投资计划的问题。2006年,发展改革委再次向其中仍未批复可行性研究报告的4个项目下达投资计划7.5亿元,还向未批复初步设计的“中央直属水文基础设施建设工程”等3个项目下达投资计划2.05亿元。发展改革委应严格按照基本建设程序下达投资计划,今后不要再出现此类问题。”
⑤韩文:《政府投资建设项目审计中的几个问题》,载《审计月刊》2009年第8期。
⑥韦从华:《浅谈政府投资审计的不足及对策》,载《审计月刊》2006年第7期。
①[美]小罗伯特·D·李、罗纳德·W·约翰逊、菲利普·G·乔伊斯:《公共预算制度》,扶松茂译,上海财经大学出版社2010年版,第37—38页。
②U.S. Government Accountability Office ,“About GAO”, http://www.gao.gov/about/index.html.
③U.S. Office of Government Ethnics ,“Organization and Functions”, http://www.usoge.gov/about/organization_functions.aspx.
④参见刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2004年版,第196—197页;周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
①参见张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第61页(国家发改委2005年课题成果);周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
②参见国家发改委重大项目稽查办:《政府投资项目责任追究制度研究》,国家发改委重大问题软科学课题2007年研究报告(内部资料);张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第218页(国家发改委2005年课题成果);
③周国栋、吴明昆:《西方发达国家的政府投资项目责任追究制度》,载《中国工程咨询》2007年第11期。
①张长春主编:《政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第63页(国家发改委2005年课题成果)。
②预算是进行财政资源配置的有效手段。财政部门的预算编制职能,就其制度定位应属于资金分配环节,财政部门行使资金分配权。所以,从本来意义上,预算编制不属于对政府投资决策权的监督,只不过由于目前预算编制的弱化、虚化,使其演变为以控制为导向的类似监督的职能。因此,预算编制不整合进政府投资决策监督机构的职能。至于预算编制职能如何发挥,或者财政部门的资金分配权如何更好的行使,请参见前文“政府投资决策权的横向配置”部分。
③参见国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,第157页,中国计划出版社2005年版。
④参见吴晖:《政府投资监督管理制度研究》,中国社会科学院研究生院投资经济学专业2002年博士论文。
①[美]詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第190页。
②预算委员会并非人大九大专门委员会之一,由全国人大常委会设立,协助财政经济委员会从事审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行的具体工作。
③陈宇:《西方国家的议会预算监督》,载《检察风云》2010年第10期。
④U.S .Office of Management and Budget ,“Analytical Perspectives, Budget Concept and Budget Process, Fiscal Year 2012”(Washington D.C:U.S. Government Printing Office , 2012) , pp116.
①国家发改委投资司、国家发改委投资研究所和国家统计局投资统计司:《2005年中国投资报告》,中国计划出版社2005年版,第157-158页。
①中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2007年版,第1702页。
②有学者以此为据,将行政决策责任分为消极的行政责任和积极的行政责任。参见曾涛:《法制视野下之行政决策责任研究》,湖南省师范大学宪法学与行政法学专业2010年硕士学位论文,第12页。
③胡建淼教授认为,行政领导人承担的领导责任包括非法律责任(政治责任)和法律责任(行政责任、民事责任和刑事责任)。参见胡建淼、郑春燕:《论行政领导人行政责任的准确认定》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2004年第6期。
④转引自丁煌:《西方行政学说史》,武汉大学出版社1999年版,第65页。
⑤张成福:《责任政府论》,载《中国人民大学学报》2000年第2期。
⑥应松年:《依法行政十讲》,中央文献出版社2002年版,第5页。
①邱聪智:《庞德民事归责理论之评介》,《台大法学论丛》第11卷第2期。
②王利明:《侵权行为法归责原则研究》,.中国政法大学出版社2004年版,第16页。
③如根据民法通则及相关理论,在民法领域中,归责原则主要有过错原则、无过错原则、危险责任原则与公平责任原则;在行政法领域中,归责原则主要是违法原则,特别是在进行国家赔偿时,违法原则之作用尤为明显。
①如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办、国办2009年联合发布)第5条。
②[美]詹姆斯·E·安德森:《公共政策制定》,谢明等译,中国人民大学出版社第2009年版,第245页。
①我国国家计委和建设部在1987年和1993年制定了两版《建设项目经济评价方法与参数》,2003年同济大学和建设部标准定额研究所又在第二版《建设项目经济评价方法与参数》的基础上,研究制定了《政府投资项目经济评价方法与参数研究》,用于对政府投资项目的评估。
②Mario Tirelli , The evaluation of public investments under uncertainty , Research in Economics , vol(60) , 2006 , pp189–190.
③Sebastien Damart , Bernard Roy , The uses of cost–benefit analysis in public transportation decision-making in France , Transport Policy , vol(16) , 2009 , pp200.
④朱衍强、郑方辉编著:《公共项目绩效评价》,中国经济出版社2009年版,“前言”第1页。
⑤需要指出的是,《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》2009年1月开始实施。根据该文件,对某些中央政府投资项目实行后评价制度。后评价的主要标准是,“对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析”(第3条)。项目后评价制度的建立,对于推进决策评估工作具有重要意义。但也应看到,后评价的标准更像一种对照式的检查,与绩效评价还是有所区别。
⑥[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店出版社1997年版,第99页。
①周亚越:《行政问责制研究》,中国检察出版社2006版,第303页。.
②张成福:《责任政府论》,载《中国人民大学学报》2000年第2期;曾涛:《法制视野下之行政决策责任研究》,湖南省师范大学宪法学与行政法学专业2010年硕士学位论文,第57页。
③《海南省行政首长问责暂行规定》(2005年海南省人民政府令第184号)第10条。
①[英]H·韦德:《行政法》,徐炳译,中国法制出版社2001年版,第28页。
②目前,国务院法制办正在着手起草《重大行政决策程序条例》,以推进重大行政决策的法治化进程。
③行政法的制定法法源,主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章(包括部门规章和地方政府规章)等。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第三版),北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第44—55页。
④国务院法制办2010年1月7日在中国政府法制信息网(网址:http://www.chinalaw.gov.cn)上公布了《政府投资条例(征求意见稿)》的内容,向社会公开征求意见。征集意见活动已经结束。
⑤笔者曾就此与国家发改委法规司的某领导沟通,该领导坦言,对《政府投资条例》的近期出台并不乐观。
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》“完善科学民主决策机制”部分,重申了“完善重大事项决策机制”,“实行科学决策、民主决策和依法决策”的要求。
②赵震江、付子堂:《现代法理学》,北京大学出版社1999年版,第392页。
①参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第79页。
②[美]博登海默:《法理学、法哲学及其方法论》,邓正来、姬敬武译,华夏出版社1987年版,第104页。
③参见王万华:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年版,第127页。
①刘金国、舒国滢主编:《法理学教科书》,中国政法大学出版社1999年版,第248页。
②经济活动中也存在着决策行为,在某种程度上,经济效益的大小正是取决于经济活动主体决策质量的高低。
③张孝德:《基本建设投资支出:政府职能的进与退》,载韩康主编:《中国公共经济的改革与发展——中国公共经济研究报告2009》,经济科学出版社2009年版,第10页。
①参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2007年版,第6页。
②对于预算管理“软化”和“虚化的问题,刘漪博士进行了较为深入的分析。参见刘漪:《地方政府投资决策机制研究》,中山大学2007年行政管理学专业博士学位论文,第44—48页。
②继《国务院全面推进依法行政的实施纲要》(2004)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008)颁行后,2010年10月国务院又发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》,以此推进政府依法行政,加快建设法治政府。
③2011年1月24日,吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上发表讲话,宣告中国特色社会主义法律体系形成,并回顾形成历程,畅谈重大意义,总结基本经验,分析形势任务。参见《人民日报》2011年01月27日第02版。
④台湾学者汤德宗先生指出,“行政程序法,乃规范‘行政机关’作成‘行政决定’时,所应遵循的‘正当程序’(due process)。”参见翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2009年版,第915页。
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