信访制度法治化研究
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摘要
如何直面信访并使之制度化、法治化是当今中国亟待研究和解决的诸多棘手问题之一。改革开放以来,特别是近年来,我国进入了剧烈的社会转型期。大量的社会冲突、矛盾、失序现象往往通过信访渠道反映出来。应该说,信访问题已经不仅仅是信访本身的问题而且也是社会全局问题的综合反映。与群众高涨的信访境象相比,我国现行的信访制度却显得相对滞后并弊端丛生。这主要表现在两个方面：一方面,当前的信访制度对信访困境的化解效果不佳,从而缺少效用合法性；另一方面,当前的信访制度与法治建设的大方略有所背离,从而缺少法理型合法性。特别是当人们为了提升制度效果而强化信访制度时,人们发现信访制度与法治建设的目标更加抵牾；反过来,当人们为了推进法治建设而弱化信访制度时,人们又发现信访制度的效能更加式微,由此形成信访制度上的悖论。
为了解决信访制度悖论,出现了两种截然不同的声音：要么是废除,要么是强化。如何化解信访制度悖论,走出一条中国特色的信访制度发展道路。为此本文认为：对于信访制度,我们既不夸大,也不抹杀。在当前我国的司法体系还不够完善、相关改革还不到位的情况下,各种权力制衡和社会正义的维护还不尽如人意,信访制度作为一种补充性救济制度,对于疏导社会矛盾、维护群众利益来说有相对长期存在的现实合理性。同时,我们又不能因为看到信访制度对解决社会问题所具有的不可或缺的现实作用,而对信访制度有碍于法治建设予以选择性失明。
本文认为废除论者主要犯了一种只关注程序法治而忽略了实体法治的错误,而强化论者则主要犯了一种只看到信访制度基于实体法治的治理功能,而忽略了当前信访制度客观上对程序法治的结构功能有破坏作用。质言之,信访制度是颇具中国特色的一项政治法律制度,它的兴衰存废对于中国的民主和法治建设有着重要意义。当前,我国只能以程序法治和实体法治相结合的法治主义来审视和彻底改造信访制度,这既是锻造有效、健康、科学的信访制度的基础,也是真正建构责任政府、法治政府与和谐社会的基础。有鉴于此,本文在借鉴先贤思想洞见、今人学理成果的基础上,结合我在政府部门长期分管信访工作的实践感悟,最终把分析研究的视角定格在当代中国社会现实背景,阐述信访制度法治化问题,以期对中国信访制度的历史定位和重新建构给出自己的看法。
在具体内容上,本文按渐次深入的方式分为七个部分：
第一部分,导论。这部分主要探讨研究的缘起、相关概念及相关理论,尤其是通过重点深度分析国内外研究现状,从而得出文章的可能创新之处与不足。
第二部分,信访制度的历史演进与当代根源。通过历史分析法,对信访及信访制度的产生、发展、原因进行梳理,揭示了信访制度是中国传统文化与现实国情交错作用下形成的独特政治法律制度,是有中国特色的本土性制度。
第三部分：信访制度的社会价值。在侧重于实体法的当代理解基础上,主要集中于“五个有利于”,即：有利于人民权利的保障；有利于人民民主的实现,有利于政府权力的制约；有利于党的群众路线的贯彻执行；有利于社会稳定。
第四部分,信访制度的多维困境。现存信访制度极易造成信访人“信访不信法”,闲置正常的司法资源、破坏司法独立原则。极易造成基于权利本位的现代公民意识形成受到梗阻,“臣民思想”和“清官意识”抬头,还导致人民群众不断增长的信访需求和落后的信访解决问题能力之间的困境无法得到舒缓。与之同时,信访制度悖论也因此展现：当人们强化信访制度而实现信访功效时,信访制度的法理型合法性日益受到挑战；当人们弱化信访制度而彰显法治精神时,信访制度的效用合法性则日益受到挑战。
第五部分,信访制度的法治化改造。本部分在借鉴域外相关经验基础上,主张走出信访制度的中国困境,必须对信访制度予以彻底的法治化改造。这种改造途径或管道有赖于两种方式：第一,信访制度作为辅助性的治理系统,必须依附主导性的治理系统即法治系统而存在和发展,这个法治系统在当代中国社会只能是以人大—司法制度为核心的法治治理系统,其关键任务仍然在于不断激活这个主导性的治理系统,如果缺失这个主导性法治系统,信访制度必将失去依附主体而无所适从；第二,信访制度作为辅助性的治理系统,必须通过彻底改造,而走上法治化。我们应当在借重信访制度时,应该以最大限度地减少信访制度对法治地位和权威的损害为原则。从长远来看,伴随着法治系统的逐渐成熟与完善,信访制度必将成为法治系统的一个并行不悖的有机组成部分,从而赋予信访制度新的模式和新的生命力。
第六部分,信访制度法治化改造的环境吁求。信访制度法治化的生命力不在逻辑,而在于法治化的历史实践环境。为了促动信访制度的法治化改造,当代中国需要从如下四个方面构筑理想的法治环境：加强信访制度法治化的政治环境建设；加强信访制度的司法环境建设；加强公民的法治理性教育；加强地方政府法治建设。
第七部分：结论。主要概括出本文的几点基本结论,并提出进一步思考的方向。
In modern china, one of the urgent and difficult issues is how to face the petition system and make it institutionalized. Since Chinese reforming and opening-up, our country recently has entered to a period of profound social transformation. As a result, a great amount of social confrontation, conflicts and disorder are reflected through the channel of letters and visits. We also realize that this problem no longer lies on the petition system itself but fully reflects a comprehensive situation. While people are actively engaged in speaking out their mind through letters and visits, our petition system still has much to improve. On one hand, petition system cannot achieve a good result in ironing out the contradiction itself, which reflects its lack of functional legality; on the other hand, the current development of petition system is not in accordance with the direction of promoting rule of law, which reflects its lack of legal principle. In particular, when the petition system is intensified to improve its effect, it is more drifted away from that of promoting rule of law. And when the petition system is weakened to promote the rule of law, the effect of petition system is further reduced.
As for solving the paradox of petition system, there are two completely opposite views:one is to abolish the petition system, and the other is to strengthen it. However, this paper deems that we should strike a balance between intensification and abolishment, and therefore develop a petition system with Chinese characteristics. We should neither exaggerate nor totally deny the function of petition system. Currently, our judicial system is far from being perfect; the relevant reforms are yet to put in place; and the maintenance of power balance and social justice still falls behind. As a supplement and remedy, the petition system has the long-standing necessity in resolving the conflicts and safeguarding people's benefits. At the same time, we should ignore the destructive effect of petition system on the rule of law, only because the petition system has played a practical role in addressing the social problems.
Therefore, this paper considers that people who want to abolish the petition system only focus their attention on procedural rule of law and ignore the substantive rule of law. While, those who want to strengthen it only consider the administering function of petition system based on the substantive rule of law, and overlook its destructive role to the structure and function of the procedural rule of law in an objective manner. Essentially, the petition system is a political system with Chinese characteristics, and it will play an important role in promoting the development of Chinese democracy and rule of law. At present, we should evaluate and reform the petition system from the two approaches of procedural rule of law and substantive rule of law. This not only constructs a base for an effective, sound and scientific petition system, but also establishes a foundation for a responsible government ruled by law and a harmonious society. Therefore, on the basis of precedent and current achievements related, and in line with the writer's long-time experience as a government official in charge of the petition work, this paper makes a research on the issue of petition system's approach to the rule of law under the modern Chinese background to clarify its own consideration on the historic position and reform of petition system.
In a gradual deep-going way, this paper is divided into seven chapters as follows:
First, introduction. It introduces the origin, related concepts and theories of the study. And, in particular, by making an in-depth study of current research work of both home and abroad, it highlights writer's new viewpoint and brings about the deficiency.
Second, historical evolution and origin of Chinese modern petition system. This paper explores the origin and development of the petition system, and points out that the petition system is a unique local system with Chinese characteristics, influenced both by Chinese traditional culture and realistic conditions.
Third, the social value of petition system. On the basis of the perception focusing on the substantive law, it gives priority to "five conducive", namely, conducive to the protection of people's rights, conducive to the realization of people's democracy, conducive to the restriction of the power of government, conducive to the implementation of Party's mass line, and conducive to social stability.
Fourth, the dilemmas of Chinese petition system in many aspects. The current petition system tends to make people depend on it instead of law. And as a result, the regular judicial resource is set aside and the principle of judicial independence is violated. It will also result in interfering with the formation of awareness of basic rights enjoyed by the modern citizens, promoting the ideology of "monarch and his subjects" as well as "upright officials". And moreover, the petition system will make the contradiction much acuter between the increasing demand of letters and visits and its lack of ability for solving problems. At the same time, the letters and visits paradox is taking shape. When the petition system is intensified to improve its effect, its legal principle and legality are questioned; and when the petition system is weakened to promote the spirit of rule of law, the functional legality is challenged.
Fifth, reform the petition system on the basis of rule of law. By referring to the related experience of foreign countries, this chapter asserts that the current petition system should be reformed on the basis of rule of law in order to solve the dilemma. There are two channels for the reform and improvement. First, as a supplementary system, the petition system should maintain its existence and development by depending on the major system—rule of law, whose core is the system of National People's Congress and Judicial System. Therefore, in China, the key task is still to continuously invigorate the rule of law. Without it, the petition system will lose its base and go nowhere. Second, as a supplementary system, the petition system should be reformed in a thorough way based on the rule of law. Currently, when reforming the petition system, we should observe the principle of reducing by the greatest extend the impairment on the position and authority of rule of law. In the long run, with the improvement of rule of law, the petition system will develop into a parallel internal part of the system of rule of law, and acquire a brand-new mode and vitality.
Sixth, the transformation of the external environment of the petition system. The vitality of petition system lies on the historical and practical environment focusing on the rule of law, instead of its logic. In order to enhance the reform on petition system under the rule of law, the modern China needs to improve the legal environment by working on the five following aspects:promoting the construction of political environment for petition system, enhancing its judiciary environment for petition system, increasing people's rational awareness of rule of law, and promoting the efforts of local government on advancing rule of law.
Seventh, conclusion. Sum up the basic content and main features and provide more space for further research
为了解决信访制度悖论,出现了两种截然不同的声音：要么是废除,要么是强化。如何化解信访制度悖论,走出一条中国特色的信访制度发展道路。为此本文认为：对于信访制度,我们既不夸大,也不抹杀。在当前我国的司法体系还不够完善、相关改革还不到位的情况下,各种权力制衡和社会正义的维护还不尽如人意,信访制度作为一种补充性救济制度,对于疏导社会矛盾、维护群众利益来说有相对长期存在的现实合理性。同时,我们又不能因为看到信访制度对解决社会问题所具有的不可或缺的现实作用,而对信访制度有碍于法治建设予以选择性失明。
本文认为废除论者主要犯了一种只关注程序法治而忽略了实体法治的错误,而强化论者则主要犯了一种只看到信访制度基于实体法治的治理功能,而忽略了当前信访制度客观上对程序法治的结构功能有破坏作用。质言之,信访制度是颇具中国特色的一项政治法律制度,它的兴衰存废对于中国的民主和法治建设有着重要意义。当前,我国只能以程序法治和实体法治相结合的法治主义来审视和彻底改造信访制度,这既是锻造有效、健康、科学的信访制度的基础,也是真正建构责任政府、法治政府与和谐社会的基础。有鉴于此,本文在借鉴先贤思想洞见、今人学理成果的基础上,结合我在政府部门长期分管信访工作的实践感悟,最终把分析研究的视角定格在当代中国社会现实背景,阐述信访制度法治化问题,以期对中国信访制度的历史定位和重新建构给出自己的看法。
在具体内容上,本文按渐次深入的方式分为七个部分：
第一部分,导论。这部分主要探讨研究的缘起、相关概念及相关理论,尤其是通过重点深度分析国内外研究现状,从而得出文章的可能创新之处与不足。
第二部分,信访制度的历史演进与当代根源。通过历史分析法,对信访及信访制度的产生、发展、原因进行梳理,揭示了信访制度是中国传统文化与现实国情交错作用下形成的独特政治法律制度,是有中国特色的本土性制度。
第三部分：信访制度的社会价值。在侧重于实体法的当代理解基础上,主要集中于“五个有利于”,即：有利于人民权利的保障；有利于人民民主的实现,有利于政府权力的制约；有利于党的群众路线的贯彻执行；有利于社会稳定。
第四部分,信访制度的多维困境。现存信访制度极易造成信访人“信访不信法”,闲置正常的司法资源、破坏司法独立原则。极易造成基于权利本位的现代公民意识形成受到梗阻,“臣民思想”和“清官意识”抬头,还导致人民群众不断增长的信访需求和落后的信访解决问题能力之间的困境无法得到舒缓。与之同时,信访制度悖论也因此展现：当人们强化信访制度而实现信访功效时,信访制度的法理型合法性日益受到挑战；当人们弱化信访制度而彰显法治精神时,信访制度的效用合法性则日益受到挑战。
第五部分,信访制度的法治化改造。本部分在借鉴域外相关经验基础上,主张走出信访制度的中国困境,必须对信访制度予以彻底的法治化改造。这种改造途径或管道有赖于两种方式：第一,信访制度作为辅助性的治理系统,必须依附主导性的治理系统即法治系统而存在和发展,这个法治系统在当代中国社会只能是以人大—司法制度为核心的法治治理系统,其关键任务仍然在于不断激活这个主导性的治理系统,如果缺失这个主导性法治系统,信访制度必将失去依附主体而无所适从；第二,信访制度作为辅助性的治理系统,必须通过彻底改造,而走上法治化。我们应当在借重信访制度时,应该以最大限度地减少信访制度对法治地位和权威的损害为原则。从长远来看,伴随着法治系统的逐渐成熟与完善,信访制度必将成为法治系统的一个并行不悖的有机组成部分,从而赋予信访制度新的模式和新的生命力。
第六部分,信访制度法治化改造的环境吁求。信访制度法治化的生命力不在逻辑,而在于法治化的历史实践环境。为了促动信访制度的法治化改造,当代中国需要从如下四个方面构筑理想的法治环境：加强信访制度法治化的政治环境建设；加强信访制度的司法环境建设；加强公民的法治理性教育；加强地方政府法治建设。
第七部分：结论。主要概括出本文的几点基本结论,并提出进一步思考的方向。
In modern china, one of the urgent and difficult issues is how to face the petition system and make it institutionalized. Since Chinese reforming and opening-up, our country recently has entered to a period of profound social transformation. As a result, a great amount of social confrontation, conflicts and disorder are reflected through the channel of letters and visits. We also realize that this problem no longer lies on the petition system itself but fully reflects a comprehensive situation. While people are actively engaged in speaking out their mind through letters and visits, our petition system still has much to improve. On one hand, petition system cannot achieve a good result in ironing out the contradiction itself, which reflects its lack of functional legality; on the other hand, the current development of petition system is not in accordance with the direction of promoting rule of law, which reflects its lack of legal principle. In particular, when the petition system is intensified to improve its effect, it is more drifted away from that of promoting rule of law. And when the petition system is weakened to promote the rule of law, the effect of petition system is further reduced.
As for solving the paradox of petition system, there are two completely opposite views:one is to abolish the petition system, and the other is to strengthen it. However, this paper deems that we should strike a balance between intensification and abolishment, and therefore develop a petition system with Chinese characteristics. We should neither exaggerate nor totally deny the function of petition system. Currently, our judicial system is far from being perfect; the relevant reforms are yet to put in place; and the maintenance of power balance and social justice still falls behind. As a supplement and remedy, the petition system has the long-standing necessity in resolving the conflicts and safeguarding people's benefits. At the same time, we should ignore the destructive effect of petition system on the rule of law, only because the petition system has played a practical role in addressing the social problems.
Therefore, this paper considers that people who want to abolish the petition system only focus their attention on procedural rule of law and ignore the substantive rule of law. While, those who want to strengthen it only consider the administering function of petition system based on the substantive rule of law, and overlook its destructive role to the structure and function of the procedural rule of law in an objective manner. Essentially, the petition system is a political system with Chinese characteristics, and it will play an important role in promoting the development of Chinese democracy and rule of law. At present, we should evaluate and reform the petition system from the two approaches of procedural rule of law and substantive rule of law. This not only constructs a base for an effective, sound and scientific petition system, but also establishes a foundation for a responsible government ruled by law and a harmonious society. Therefore, on the basis of precedent and current achievements related, and in line with the writer's long-time experience as a government official in charge of the petition work, this paper makes a research on the issue of petition system's approach to the rule of law under the modern Chinese background to clarify its own consideration on the historic position and reform of petition system.
In a gradual deep-going way, this paper is divided into seven chapters as follows:
First, introduction. It introduces the origin, related concepts and theories of the study. And, in particular, by making an in-depth study of current research work of both home and abroad, it highlights writer's new viewpoint and brings about the deficiency.
Second, historical evolution and origin of Chinese modern petition system. This paper explores the origin and development of the petition system, and points out that the petition system is a unique local system with Chinese characteristics, influenced both by Chinese traditional culture and realistic conditions.
Third, the social value of petition system. On the basis of the perception focusing on the substantive law, it gives priority to "five conducive", namely, conducive to the protection of people's rights, conducive to the realization of people's democracy, conducive to the restriction of the power of government, conducive to the implementation of Party's mass line, and conducive to social stability.
Fourth, the dilemmas of Chinese petition system in many aspects. The current petition system tends to make people depend on it instead of law. And as a result, the regular judicial resource is set aside and the principle of judicial independence is violated. It will also result in interfering with the formation of awareness of basic rights enjoyed by the modern citizens, promoting the ideology of "monarch and his subjects" as well as "upright officials". And moreover, the petition system will make the contradiction much acuter between the increasing demand of letters and visits and its lack of ability for solving problems. At the same time, the letters and visits paradox is taking shape. When the petition system is intensified to improve its effect, its legal principle and legality are questioned; and when the petition system is weakened to promote the spirit of rule of law, the functional legality is challenged.
Fifth, reform the petition system on the basis of rule of law. By referring to the related experience of foreign countries, this chapter asserts that the current petition system should be reformed on the basis of rule of law in order to solve the dilemma. There are two channels for the reform and improvement. First, as a supplementary system, the petition system should maintain its existence and development by depending on the major system—rule of law, whose core is the system of National People's Congress and Judicial System. Therefore, in China, the key task is still to continuously invigorate the rule of law. Without it, the petition system will lose its base and go nowhere. Second, as a supplementary system, the petition system should be reformed in a thorough way based on the rule of law. Currently, when reforming the petition system, we should observe the principle of reducing by the greatest extend the impairment on the position and authority of rule of law. In the long run, with the improvement of rule of law, the petition system will develop into a parallel internal part of the system of rule of law, and acquire a brand-new mode and vitality.
Sixth, the transformation of the external environment of the petition system. The vitality of petition system lies on the historical and practical environment focusing on the rule of law, instead of its logic. In order to enhance the reform on petition system under the rule of law, the modern China needs to improve the legal environment by working on the five following aspects:promoting the construction of political environment for petition system, enhancing its judiciary environment for petition system, increasing people's rational awareness of rule of law, and promoting the efforts of local government on advancing rule of law.
Seventh, conclusion. Sum up the basic content and main features and provide more space for further research
引文
①[美]萨缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京：三联书店出版社,1989：36-37.
①种发泰.宪政视角下我国的信访制度[D].上海交通大学,2007.
②源自2005年出台的中华人民共和国国务院令第431号.
①张志伟.中国信访制度改革研究[D].华东师范大学,2006.
①童之伟.宪法体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学.2011(1).
②彭兴庭.博弈中实现和谐[J].中国经济周刊,2005(11).
③参见乔耀章.论作为非国家机构的政府[J]江苏行政学院.2004(1)与乔耀章.再论作为非国家机构的政府.2005(2).“私有制、阶级和国家产生以前,原始社会也有公共权力,这个时期行使公共权力的主体或机构也可以称为“政府”,构成“非国家机构的政府”。这个“非国家机构的政府”秉承公共权力为全体社会成员服务；它与作为国家机构的政府相对应。
①[美]博登海默.法理学[M].中国政法大学出版社,1999：27.
②[英]霍布斯,利维坦[M]商务印书馆,1985：172.
③马克思、恩格斯.马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1995：630.
④法学教材编辑部.西方法律资料选编[M].北京大学出版社,1983：24
⑤[希腊]亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1985：275.
⑧按照亚里士多德的划分,“正宗”的政体有三类：一人当政且维护共同体利益者,为君主政体；少数人当政且维护共同体利益者,为贵族政体；多数人当政且维护共同体利益者,为民主政体。如果背弃共同体的公共利益(共和精神),“正宗”政体就会转化为“变态”政体：君主政体蜕变为僭主政体；贵族政体蜕变为寡头政体；民主政体蜕变为平民政体。参见亚里士多德：《政治学》,商务印书馆1985年版。
①马克思、恩格斯.马克思恩格斯选集[M](第1卷).人民出版社,1995：693.
②[法]孟德斯鸠.论法的精神[M](上册),商务印书馆,1961：154.
③转引自[澳]欧文·休斯公共管理导论[M].中国人民大学出版社,2001：13.
④[古希腊]亚里士多德政治学[M].商务印书馆,1997：199.
①[古希腊]亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1997：199.
②[英]洛克.政府论[M](下篇).商务印书馆,1964年：80
①《吕氏春秋·去私篇》。原文如下：墨者巨子腹,居秦,其子杀人。惠王曰：“先生年长矣,非有他子也,寡人已令吏勿诛矣。”腹对曰：“墨者之法,杀人者死,伤人者刑,王虽为赐,腹不可不行墨者之法。”遂杀其子。
①Dicey A V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London Micmillan and Co.,Limited,1926. 183-201
②中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1995：253.
③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第三卷)[M].人民出版社,1995：630.
④中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1995：630.
⑤中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1995：435.
①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1995：443.
②卢梭.社会契约论[M].商务印书馆,2003：30.
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①[美]引自戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社,1999：35.
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②如竹.克服案多人少困难健全立案信访制度象山县大徐法庭多方设法便民「告状」[N]宁波日报,1987-04-27.
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①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第一卷)[M].人民出版社,1995：678.
②转引自赵凌.信访改革引发争议[N]南方周末,2004-11-18
③转引自赵凌.信访改革引发争议[N],南方周末,2004-11-18.
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①转引自刁杰成.人民信访史略[M].北京：经济学院出版社.1996.
②指在外朝门外置“肺石”,让京畿内外之老幼穷苦百姓申冤。名称叫肺石,是因为颜色和形状都像动物的肺脏而得名。
③郝建臻.我国信访制度的宪法思考[DJ.中国政法大学,2004年.
①孙立伟.和谐社会视角下我国信访制度的改革[D].东北师范大学,2008.
②谢欣.试论我国的信访制度[D].吉林大学,2009.
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