重金属污染条件下基层环境监管体制研究
摘要
重金属污染不仅造成了大量人员伤亡和巨额财产损失，同时也扰乱了社会正常发展秩序，极大地冲击了公众心理，甚至引发群体性事件，影响国家政治与社会安定。因此，遏制重金属污染的高发态势、解决损害群众健康的突出问题、切实维护广大民众的环境权益已经迫在眉睫。
2000——2010年发生在全国范围内的45起造成人体健康损害的重金属污染事件的污染地点、污染发生源和污染源类型表明：（1）重金属污染不仅与县域工业的生产活动紧密相关，而且重金属污染的频发与发展壮大中县域工业的数量变化、类型特点、生产特点和分布特点相对应；（2）重金属污染存在较为复杂的生态过程，该过程使重金属污染具有突发性、累积性、隐蔽性、关联性、重现性、可控性等一系列基本特征；（3）重金属污染的产生要经过重金属污染物的存在、重金属污染的形成以及危害结果的发生等三个阶段，所有阶段都与环境监管密不可分。可见，重金属污染具有自身特殊性，它是县域工业从事生产活动所排入周边环境中的重金属污染物，因其数量或强度超出环境自净能力而导致环境质量下降，并给人体健康或其他具有价值的物质带来不良影响的现象。
《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，县级以上各级人民政府及其环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工作实施统一监督管理。在我国，基层环境监管机构即县级政府及其环保职能部门，基层环境监管即为县级人民政府及其环境行政主管部门的监管。重金属污染的发生地域、发生环境、生态过程、基本特征及其产生的阶段性要求基层环境监管机构将重金属污染防治纳入本区域环境监管的范畴，采取有利于重金属污染防治的对策和措施，维护县域人群的根本利益和县域社会的和谐稳定。
基层环境监管体制，即基层环境保护监督管理体制，是关于基层环境监管机构的设立，以及这些机构之间环境监管权限划分与职责履行方式的总称。我国县级环保部门既要接受上级主管部门的业务指导或领导，又要接受本级政府的统一领导，且县级环保部门与其他依照法律规定负责本系统内部环境与资源监督管理工作的部门之间协调不顺，职责、权限划分不清。这种“条条”、“块块”相结合的基层环境监管体制正是导致针对重金属污染基层环保部门监管障碍、地方政府监管障碍、企业守法障碍和公众参与障碍的主要原因，而所有这些障碍和制约因素的存在使重金属污染防治工作难以有效开展。
在我国环保部门垂直监管现有条件不成熟、标准化政策执行机制尚未建立的背景下，如何改变现行“条条”、“块块”相结合基层环境监管体制，打破以政府为权力垄断者单中心基层环境监管主体结构以及由此形成的单一、固化、低效监管方式，克服基层环境监管限制因素的种种束缚，形成有利于重金属污染防治的制度环境？新公共管理理论在基层环境监管的中应用为重金属污染防治带来了转机。基于新公共管理理论所进行的、以基层环境监管主体结构改进和基层环境监管方式改进为主要内容的基层环境监管体制改进，无疑是防治重金属污染的根本路径和必然选择。
依据重金属污染治理过程中不同主体间互动关系所形成的基层环境监管主体结构包括强化政府监管主体指导作用、发挥企业监管主体能动作用和增强其他社会组织监管主体促进作用。其中，以政府为主体所进行的环境监管是县级政府及其环保职能部门为实现本县域环境公共政策目标而对重金属污染企业所进行的规范和制约；以企业为主体所进行的环境监管是企业为协调发展生产同保护环境的关系而对自身环境行为所进行的限制和约束；以其他社会组织为主体所进行的环境监管是独立于政府和市场之外，具有较强专业性和自愿性，以促进公益进步为活动宗旨的非政府组织对重金属污染企业所进行的环境监督与管理。
依据重金属污染发生地域和发生环境所形成的基层环境监管方式包括区域监管、专项监管、流动监管和协议监管。其中，区域监管强调重金属污染防治政策制定职能与执行职能相分离，通过授权或分权的方式调整县级政府组织内部层级关系并建立以环境保护行政主管部门为主导的重金属污染防治专项领导与协调小组，从而使纵向管理体制通畅、横向管理权限分明；专项监管强调放松严格行政规则而突出权变思想在重金属污染防治中的运用、实施明确的绩效目标控制和上下级环境保护行政主管部门之间的协作；流动监管强调克服重金属污染防治过程中的地方保护主义而以公共利益为中心、关注解决公平与效率的矛盾和同一层次环境保护行政主管部门之间的协作；协议监管强调通过县级环境保护行政主管部门与企业之间就重金属污染防治所达成的协议实现监管。
针对重金属污染的基层环境监管体制改进还需要一系列配套措施。为此，必须优化监管机构的隶属关系、明确监管机构的职能划分、建立有效的部门协调机制、增加监管机构能力建设投入、构建基层环境监测网络体系、提高监管机构应急管理能力、实施环境与发展综合决策、制定区域开发和保护政策、落实环境保护目标责任制、利用市场机制引导企业行为、鼓励企业积极进行清洁生产、支持企业建立环境管理体系、厘清公众参与的基础性条件、完善环境监管公众参与机制、健全公众参与的保障性措施。
Heavy metal pollution has not only caused large number of casualties and huge loss ofproperty, but also disturbed the normal social development order, tremendously impacted thepublic mentality, even led to mass incidents and affected the country's politics and socialstability. So, it is imminent to curb the high momentum of heavy metal pollution, resolve theoutstanding problems that harm public health, effectively safeguard the general public'senvironmental rights.
The polluted places, the polluted sources and the polluted sources’ type of45heavymetal pollution incidents occurred in the country from2002to2010and caused damage tohuman health indicate that:(1) heavy metal pollution is closely related to the productionactivities of the county industry, and the frequency of heavy metal pollution corresponds withthe number of the developing county industry, the type characteristics, the productioncharacteristics and the distribution characteristics;(2) heavy metal pollution has a morecomplex ecological process, and the process leads heavy metal pollution to have a range ofbasic features, such as suddenness, cumulativeness, concealment, relevance, reproducibilityand controllability etc;(3) the generation of heavy metal pollution should go through threestages: the existence of heavy metal pollutants, the formation of heavy metal pollution andthe occurrence of harmful results, and all stages are inextricably linked with environmentalregulation. Visibly, heavy metal pollution has its own particularity, and it is the phenomenonthat the county industry engaged in production activities discharge heavy metal pollutants intothe surrounding and lead to the degradation of environmental quality and the adverseconsequences to human health or other valuable materials because of heavy metal pollutants’number or intensity beyond the self-purification capacity of environment.
According to the article7of "Environmental Protection Law of the People's Republic ofChina", governments above the county level and its environmental administration departmentexercise unified supervision and management to environmental protection affairs in this area.In China, the grassroots environmental regulation agency is the county government and itsenvironmental protection department. So, the grassroots environmental regulation is theregulation of the county government and its environmental protection department. The geography, the surrounding, the ecological processes, the basic characteristics and the stagesof the heavy metal pollution require that the grassroots environmental regulation agencyshould include heavy metal pollution prevention into the areas of environmental regulation,adopt conducive policies and measures to prevent heavy metal pollution, and safeguard hefundamental interests of the county population and county social harmony and stability.
The grassroots environmental regulation system means environmental supervision andmanagement system. The grassroots environmental regulation system is a general term of theestablishment of the grassroots environmental regulation agency, as well as the environmentalregulation division of authority between these institutions and the performing mode of itsduties. It is necessary for the environmental protection department at the county level not onlyto accept the guidance or leadership of the higher authorities, but also to accept the unifiedleadership of the level of government. So, it is uncoordinated and unclear to the division ofauthority and responsibilities between county environmental protection department and otherdepartments which are responsible for internal environmental affairs of this system accordingto the law. The grassroots environmental regulation system featured "transvestism" and"longitudinalism" is the main reason for environmental supervision’s plight of the grassrootsenvironmental protection department, the local government, enterprises law-abiding andpublic participation. It becomes very difficult for grassroots environmental regulation toprevent metal pollution because of all these obstacles and constraints.
How to change the grassroots environmental regulation system featured "transvestism"and "longitudinalism", to break the grassroots environmental regulation body structuremonopolized on power by the government and the single, stationary and inefficient regulatoryapproach, to overcome the constraints of the grassroots environmental regulation, to form theinstitutional environment in favor of heavy metal pollution prevention in the context that theexisting conditions of vertical supervision of environmental protection department has notbeen ripen and the standardization of policy implementation mechanisms has not beenestablished? The new public management theory in the application of the grassrootsenvironmental regulation brings a turning point for the heavy metal pollution prevention andcontrol. Based on new public management theory, the improvement of the grassrootsenvironmental regulation system contained the improvement of the grassroots environmentalregulation body structure and the grassroots environmental regulation approaches as the maincontent is undoubtedly the fundamental treatment and the inevitable choice to prevent andcontrol the heavy metal pollution.
The body structure of the grassroots environmental regulation according to theinteractions between the different subjects in the treatment process of heavy metal pollution includes to strengthen the body of government regulation guiding role, to upgrade the body ofenterprise regulation dynamic role and enhance the body of others social organizationsregulation promoting role. Environmental regulation carried out by the body of thegovernment is a specification and constraint to heavy metal pollution enterprises, whichconducted by county government and its environmental department to achieve the countyenvironmental policy objectives. Environmental regulation carried out by the body ofenterprises is a limitation and constraint to their own environmental behaviors, whichconducted by enterprises to coordinate the relations of the production development and theenvironment protection. Environmental regulation carried out by the body of others socialorganizations is an environmental supervision and management to heavy metal pollutionenterprises, which conducted by the non-governmental organizations to have an aim topromote the public progress with professionally and voluntarily.
The approach of the grassroots environmental regulation according to the geography andthe surrounding of heavy metal pollution include regional regulation, special regulation, flowregulation and agreement regulation. Regional regulation emphasizes on the separationbetween the policy formulation of heavy metal pollution prevention and the policy executionof heavy metal pollution prevention, adjusts internal hierarchical relationships of countygovernment organization by authorizing or decentralizing and establishes special leadershipand coordination group of heavy metal pollution prevention with the environmentaladministrative department as the subject, so that vertical management system is unobstructedand horizontal administrative privileges are distinct. Special regulation emphasizes on arelaxation in the strict administrative rules and highlights the contingency thinking in the useof heavy metal pollution prevention, clear control of the performance target and thecollaboration of the upper and lower on environmental protection administration departments.Flow regulation emphasizes overcoming local protectionism in the process of heavy metalpollution prevention for the purpose of public interest, concerning about the contradictions ofthe fairness and efficiency and the collaboration of the same level of environmental protectionadministration departments. Agreement regulation emphasizes an agreement that reachedbetween the county environmental protection administrative department and the enterprisesfor the heavy metal pollution prevention.
In practice, the improvement of the grassroots environmental regulation system requires aseries of supporting measures. Therefore, we must optimize the affiliation of the regulationbodies, clear the division of functions of the regulation bodies, establish effectivecoordination mechanisms, build capacity-building investment of the regulation bodies, buildgrassroots environmental monitoring network system, improve emergency management capabilities of regulation agencies, implement integrated environment and developmentdecision-making, formulate regional development and protection policies, implement theresponsibility system for environmental protection, use market mechanisms to guide enterprisesbehaviors, encourage enterprises to actively carry out clean production, support enterprises toestablish environmental management system, clarify the basic conditions for publicparticipation, improve the environmental regulation mechanism for public participation andsound the protective measures of public participation.
2000——2010年发生在全国范围内的45起造成人体健康损害的重金属污染事件的污染地点、污染发生源和污染源类型表明：（1）重金属污染不仅与县域工业的生产活动紧密相关，而且重金属污染的频发与发展壮大中县域工业的数量变化、类型特点、生产特点和分布特点相对应；（2）重金属污染存在较为复杂的生态过程，该过程使重金属污染具有突发性、累积性、隐蔽性、关联性、重现性、可控性等一系列基本特征；（3）重金属污染的产生要经过重金属污染物的存在、重金属污染的形成以及危害结果的发生等三个阶段，所有阶段都与环境监管密不可分。可见，重金属污染具有自身特殊性，它是县域工业从事生产活动所排入周边环境中的重金属污染物，因其数量或强度超出环境自净能力而导致环境质量下降，并给人体健康或其他具有价值的物质带来不良影响的现象。
《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，县级以上各级人民政府及其环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工作实施统一监督管理。在我国，基层环境监管机构即县级政府及其环保职能部门，基层环境监管即为县级人民政府及其环境行政主管部门的监管。重金属污染的发生地域、发生环境、生态过程、基本特征及其产生的阶段性要求基层环境监管机构将重金属污染防治纳入本区域环境监管的范畴，采取有利于重金属污染防治的对策和措施，维护县域人群的根本利益和县域社会的和谐稳定。
基层环境监管体制，即基层环境保护监督管理体制，是关于基层环境监管机构的设立，以及这些机构之间环境监管权限划分与职责履行方式的总称。我国县级环保部门既要接受上级主管部门的业务指导或领导，又要接受本级政府的统一领导，且县级环保部门与其他依照法律规定负责本系统内部环境与资源监督管理工作的部门之间协调不顺，职责、权限划分不清。这种“条条”、“块块”相结合的基层环境监管体制正是导致针对重金属污染基层环保部门监管障碍、地方政府监管障碍、企业守法障碍和公众参与障碍的主要原因，而所有这些障碍和制约因素的存在使重金属污染防治工作难以有效开展。
在我国环保部门垂直监管现有条件不成熟、标准化政策执行机制尚未建立的背景下，如何改变现行“条条”、“块块”相结合基层环境监管体制，打破以政府为权力垄断者单中心基层环境监管主体结构以及由此形成的单一、固化、低效监管方式，克服基层环境监管限制因素的种种束缚，形成有利于重金属污染防治的制度环境？新公共管理理论在基层环境监管的中应用为重金属污染防治带来了转机。基于新公共管理理论所进行的、以基层环境监管主体结构改进和基层环境监管方式改进为主要内容的基层环境监管体制改进，无疑是防治重金属污染的根本路径和必然选择。
依据重金属污染治理过程中不同主体间互动关系所形成的基层环境监管主体结构包括强化政府监管主体指导作用、发挥企业监管主体能动作用和增强其他社会组织监管主体促进作用。其中，以政府为主体所进行的环境监管是县级政府及其环保职能部门为实现本县域环境公共政策目标而对重金属污染企业所进行的规范和制约；以企业为主体所进行的环境监管是企业为协调发展生产同保护环境的关系而对自身环境行为所进行的限制和约束；以其他社会组织为主体所进行的环境监管是独立于政府和市场之外，具有较强专业性和自愿性，以促进公益进步为活动宗旨的非政府组织对重金属污染企业所进行的环境监督与管理。
依据重金属污染发生地域和发生环境所形成的基层环境监管方式包括区域监管、专项监管、流动监管和协议监管。其中，区域监管强调重金属污染防治政策制定职能与执行职能相分离，通过授权或分权的方式调整县级政府组织内部层级关系并建立以环境保护行政主管部门为主导的重金属污染防治专项领导与协调小组，从而使纵向管理体制通畅、横向管理权限分明；专项监管强调放松严格行政规则而突出权变思想在重金属污染防治中的运用、实施明确的绩效目标控制和上下级环境保护行政主管部门之间的协作；流动监管强调克服重金属污染防治过程中的地方保护主义而以公共利益为中心、关注解决公平与效率的矛盾和同一层次环境保护行政主管部门之间的协作；协议监管强调通过县级环境保护行政主管部门与企业之间就重金属污染防治所达成的协议实现监管。
针对重金属污染的基层环境监管体制改进还需要一系列配套措施。为此，必须优化监管机构的隶属关系、明确监管机构的职能划分、建立有效的部门协调机制、增加监管机构能力建设投入、构建基层环境监测网络体系、提高监管机构应急管理能力、实施环境与发展综合决策、制定区域开发和保护政策、落实环境保护目标责任制、利用市场机制引导企业行为、鼓励企业积极进行清洁生产、支持企业建立环境管理体系、厘清公众参与的基础性条件、完善环境监管公众参与机制、健全公众参与的保障性措施。
Heavy metal pollution has not only caused large number of casualties and huge loss ofproperty, but also disturbed the normal social development order, tremendously impacted thepublic mentality, even led to mass incidents and affected the country's politics and socialstability. So, it is imminent to curb the high momentum of heavy metal pollution, resolve theoutstanding problems that harm public health, effectively safeguard the general public'senvironmental rights.
The polluted places, the polluted sources and the polluted sources’ type of45heavymetal pollution incidents occurred in the country from2002to2010and caused damage tohuman health indicate that:(1) heavy metal pollution is closely related to the productionactivities of the county industry, and the frequency of heavy metal pollution corresponds withthe number of the developing county industry, the type characteristics, the productioncharacteristics and the distribution characteristics;(2) heavy metal pollution has a morecomplex ecological process, and the process leads heavy metal pollution to have a range ofbasic features, such as suddenness, cumulativeness, concealment, relevance, reproducibilityand controllability etc;(3) the generation of heavy metal pollution should go through threestages: the existence of heavy metal pollutants, the formation of heavy metal pollution andthe occurrence of harmful results, and all stages are inextricably linked with environmentalregulation. Visibly, heavy metal pollution has its own particularity, and it is the phenomenonthat the county industry engaged in production activities discharge heavy metal pollutants intothe surrounding and lead to the degradation of environmental quality and the adverseconsequences to human health or other valuable materials because of heavy metal pollutants’number or intensity beyond the self-purification capacity of environment.
According to the article7of "Environmental Protection Law of the People's Republic ofChina", governments above the county level and its environmental administration departmentexercise unified supervision and management to environmental protection affairs in this area.In China, the grassroots environmental regulation agency is the county government and itsenvironmental protection department. So, the grassroots environmental regulation is theregulation of the county government and its environmental protection department. The geography, the surrounding, the ecological processes, the basic characteristics and the stagesof the heavy metal pollution require that the grassroots environmental regulation agencyshould include heavy metal pollution prevention into the areas of environmental regulation,adopt conducive policies and measures to prevent heavy metal pollution, and safeguard hefundamental interests of the county population and county social harmony and stability.
The grassroots environmental regulation system means environmental supervision andmanagement system. The grassroots environmental regulation system is a general term of theestablishment of the grassroots environmental regulation agency, as well as the environmentalregulation division of authority between these institutions and the performing mode of itsduties. It is necessary for the environmental protection department at the county level not onlyto accept the guidance or leadership of the higher authorities, but also to accept the unifiedleadership of the level of government. So, it is uncoordinated and unclear to the division ofauthority and responsibilities between county environmental protection department and otherdepartments which are responsible for internal environmental affairs of this system accordingto the law. The grassroots environmental regulation system featured "transvestism" and"longitudinalism" is the main reason for environmental supervision’s plight of the grassrootsenvironmental protection department, the local government, enterprises law-abiding andpublic participation. It becomes very difficult for grassroots environmental regulation toprevent metal pollution because of all these obstacles and constraints.
How to change the grassroots environmental regulation system featured "transvestism"and "longitudinalism", to break the grassroots environmental regulation body structuremonopolized on power by the government and the single, stationary and inefficient regulatoryapproach, to overcome the constraints of the grassroots environmental regulation, to form theinstitutional environment in favor of heavy metal pollution prevention in the context that theexisting conditions of vertical supervision of environmental protection department has notbeen ripen and the standardization of policy implementation mechanisms has not beenestablished? The new public management theory in the application of the grassrootsenvironmental regulation brings a turning point for the heavy metal pollution prevention andcontrol. Based on new public management theory, the improvement of the grassrootsenvironmental regulation system contained the improvement of the grassroots environmentalregulation body structure and the grassroots environmental regulation approaches as the maincontent is undoubtedly the fundamental treatment and the inevitable choice to prevent andcontrol the heavy metal pollution.
The body structure of the grassroots environmental regulation according to theinteractions between the different subjects in the treatment process of heavy metal pollution includes to strengthen the body of government regulation guiding role, to upgrade the body ofenterprise regulation dynamic role and enhance the body of others social organizationsregulation promoting role. Environmental regulation carried out by the body of thegovernment is a specification and constraint to heavy metal pollution enterprises, whichconducted by county government and its environmental department to achieve the countyenvironmental policy objectives. Environmental regulation carried out by the body ofenterprises is a limitation and constraint to their own environmental behaviors, whichconducted by enterprises to coordinate the relations of the production development and theenvironment protection. Environmental regulation carried out by the body of others socialorganizations is an environmental supervision and management to heavy metal pollutionenterprises, which conducted by the non-governmental organizations to have an aim topromote the public progress with professionally and voluntarily.
The approach of the grassroots environmental regulation according to the geography andthe surrounding of heavy metal pollution include regional regulation, special regulation, flowregulation and agreement regulation. Regional regulation emphasizes on the separationbetween the policy formulation of heavy metal pollution prevention and the policy executionof heavy metal pollution prevention, adjusts internal hierarchical relationships of countygovernment organization by authorizing or decentralizing and establishes special leadershipand coordination group of heavy metal pollution prevention with the environmentaladministrative department as the subject, so that vertical management system is unobstructedand horizontal administrative privileges are distinct. Special regulation emphasizes on arelaxation in the strict administrative rules and highlights the contingency thinking in the useof heavy metal pollution prevention, clear control of the performance target and thecollaboration of the upper and lower on environmental protection administration departments.Flow regulation emphasizes overcoming local protectionism in the process of heavy metalpollution prevention for the purpose of public interest, concerning about the contradictions ofthe fairness and efficiency and the collaboration of the same level of environmental protectionadministration departments. Agreement regulation emphasizes an agreement that reachedbetween the county environmental protection administrative department and the enterprisesfor the heavy metal pollution prevention.
In practice, the improvement of the grassroots environmental regulation system requires aseries of supporting measures. Therefore, we must optimize the affiliation of the regulationbodies, clear the division of functions of the regulation bodies, establish effectivecoordination mechanisms, build capacity-building investment of the regulation bodies, buildgrassroots environmental monitoring network system, improve emergency management capabilities of regulation agencies, implement integrated environment and developmentdecision-making, formulate regional development and protection policies, implement theresponsibility system for environmental protection, use market mechanisms to guide enterprisesbehaviors, encourage enterprises to actively carry out clean production, support enterprises toestablish environmental management system, clarify the basic conditions for publicparticipation, improve the environmental regulation mechanism for public participation andsound the protective measures of public participation.
引文
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《中华人民共和国水土保持法》
《中华人民共和国水污染防治法》
《中华人民共和国水污染防治法实施细则》
《中华人民共和国土地管理法》
《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国刑法》
《中华人民共和国畜牧法》
《中华人民共和国野生动物保护法》
《中华人民共和国野生植物保护条例》
《中华人民共和国渔业法》
《中华人民共和国治安管理处罚法》
《中华人民共和国自然保护区条例》
《重金属污染综合防治“十二五”规划》
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