财政转移支付制度改革研究
摘要
中国是单一制的中央集权国家，地方政府的各项活动在不同程度上受到中央的制约。但无论是在计划经济体制下，还是在市场经济体制下，地方政府与中央政府以及地方政府之间，都存在明显的利益冲突。本文认为，利益冲突归根到底取决于政府间职能的界定，即哪些权属是中央政府的职能范围，哪些权属是地方政府的职能范围。确定了不同级次政府的权利和义务，政府之间才能和谐相处，避免因权属不清而导致利益冲突。财政体制是确定不同级次政府间权利义务的制度安排，通过事权和财权的划分，明确中央与地方政府间的财力范围和支出责任。由于事权、财权在划分中依据的原则和标准不同，二者不可能完全一致，不可避免的产生事权与财权不统一的情况，这就需要财政转移支付制度发挥作用，调整政府间的利益冲突。一般意义看，中央高度集中财力，过多下方事权；地方政府财力水平较低，而支出责任较大，需要通过财政转移支付来调整政府间的利益关系。
本文认为，财政转移支付制度是处理政府间矛盾和冲突的重要工具，它既是经济手段，又是政治手段。建国后，中国建立了高度集中的计划经济，对不能完成支出责任的地区，给予拨款补助（属于中央对地方转移支付），化解了因中央集权导致的矛盾和冲突。随着中国政府间利益关系的不断变化，财政体制也随之调整，财政转移支付制度的形式和内容不断增加。1994年，中国实施了分税制财政管理制度改革，建立了相对规范的财政转移支付制度，并通过财政转移支付制度调整政府间新的利益冲突。实践证明，财政转移支付制度作用发挥好的时期，政府间关系比较和谐，能够较好的实现中央的计划目标，促进经济社会快速发展；反之，中央难以实现对地方经济的调控，政府间利益冲突加剧，导致资源浪费、效率降低，不利于经济社会发展目标的实现。
市场经济体制下，政府要与市场划清界限，公共财政主要是提供公共物品和公共服务，财政转移支付制度能否发挥好处理政府间利益关系的作用，关键看其是否缩小了区域间政府提供公共服务的差距。本文以吉林省为例，采用基尼系数法，对吉林省2001-2009年度中央财政转移支付均等化作用进行了分项测算，并结合财政转移支付运行情况，指出了中国财政转移支付制度存在的问题，深入剖析了问题背后的深层次原因，包括政治制度改革滞后、分税制改革不彻底以及缺乏高层次的法律依据等。
西方发达国家财政管理制度相对健全，有效协调了不同级次政府间利益冲突。为了学习和借鉴相关经验，本文专门区分了联邦制和单一制国家，对财政转移支付制度运行情况进行了详细介绍。总体上看，发达国家通过法律条文明确了各级政府的财权和事权，各级政府财权和支出责任清晰明确；建立了科学合理的财政转移支付分配方式；在中央掌握足够财力的基础上，对地方实施财政转移支付，充分体现了中央的政策意图。
财政转移支付制度变迁属于强制性制度变迁，中国的财政转移支付制度改革要紧密结合国情，借鉴发达国家的先进经验。处理好转型期政府间利益冲突是财政转移支付制度的总体目标，实现区域间公共服务均等化和宏观调控目标是财政转移支付制度的具体目标。要在明确财政转移支付制度变迁目标和原则的基础上，继续深化分税制改革，明确各级政府的事权、财权划分，合理确定财政转移支付的范围和界限。要提高财政转移支付制度的法律层次，通过法律规范明确财政转移支付的当事人的法律地位、审批程序、测算依据等内容。要整合现有的转移支付项目，取消税收返还等项目，提高一般性转移支付比重，建立起与其目标体系相适应的财政转移支付结构。要寻找地方政府间互通有无和经济合作的利益点，探索建立横向财政转移支付模式。规范和完善财政转移支付资金分配方式，用因素法替代基数法，客观引入各种反映经济社会发展地区差异的有关因素，公开透明的分配好转移支付资金。
China is an unitary centralized state, Local government is under the influence ofthe central government. Whatever is under the planned economy system or the marketeconomy system, local government and the central government have much obviousinterest conflict. we argues that the interest conflict depends on the definition ofgovernment ownership right, which is belong to the central government functionrange, which is belong to local government functions range. Delimitation of the rightsand obligations among the different levels of government, they can be in harmonyand avoid interest conflicts. The public financial system is to determine the rights andobligations among the different level of government. Due to much reason, Financialbudget do not burden Financial expenditure responsibility, local government needsthe financial transfer payment system playing a role that adjusting the interestconflicts. In general, Revenue of the central government is high, but the expenditureis low; the local revenue level is low, but the expenditure responsibility is much, thefinancial transfer payment system can adjust their interest relationship.
We thinks that the system of financial transfer payment is an important tool inhandling intergovernmental conflicts. It is not only an economic subject, but also apolitical subject. After the founding of new China, we established a highly centralizedplanned economy system. If the local government can not meet the demand of localexpenditure,the central government will give funds to local government for solvingthe interests conflict. Along with the constantly changing benefit relation of Chinesedifferent level government, the financial system is also adjusted by the centralgovernment and the form and content of the financial transfer payment system isincreasing ceaselessly. In1994, China implemented the new financial managementsystem reform, established the standardized financial transfer payment system foradjusting new intergovernmental interest conflict. Practice has proved thatintergovernmental relations are so harmonious that achieve the central planning target, promote the rapid development of economy and society in the times of thefinancial transfer payment system playing the important role; conversely, the centralgovernment is difficult to control the local government and the intergovernmentalinterest conflict aggravate.This will cause the waste of resources and reducedefficiency so that the goal of economic and social development is difficult toachieve.
Under the market economy system, the government should draw a line with themarket, public finance is to provide public goods and public services. The purpose ofthe financial transfer payment system is narrowing the gap of different levelgovernment providing public service.This paper takes Jilin Province as an example,calculate the equalization effect of different county after accepting the financialtransfer payment by the method of Gene coefficient in the years2001-2009. Thispaper points out that Chinese financial transfer payment system problems, analyze thedeep level reason including backward the political system reform, incomplete taxsystem reform and lack of high level legal basis.
The financial management system is relatively perfect in western developedcountries. To learn and draw lessons from the experience, this paper introduce thefinancial transfer payment system in detail specially distinguishing federal system andunitary state. In general, the law clearly provides all levels of government financialpower and responsibility; financial transfer payment mode of distribution is scientificand rational; the central government master so enough fund that influence on thebehavior of local government.
Financial transfer payment system reform is a mandatory system change,Chinese financial transfer payment system reform should combine national condition,draw lessons from the advanced experience of developed countries. The overall goalof financial transfer payment system reform is dealing with the intergovernmentalinterest conflict, the specific goal is achieving regional equalization of public servicesand macro-control. Firstly,We Should promote the tax system reform includingclearing the financial power and expenditure responsibility at all levels of government,reasonably determine the total amount of financial transfer payment. Secondly, Wemust improve the legal level of the financial transfer payment system,regulate clearly the legal status of the financial transfer payment parties, approval procedures, thebasis of distributing. Thirdly, integrate the existing financial transfer payments projectincluding canceling tax return and increasing general transfer payment proportion,and so on. Fourthly, look for the chance of intergovernmental economic cooperationand explore horizontal mode of financial transfer payment. At last, establish an openand transparent formula allocating the funds of financial transfer payment.
本文认为，财政转移支付制度是处理政府间矛盾和冲突的重要工具，它既是经济手段，又是政治手段。建国后，中国建立了高度集中的计划经济，对不能完成支出责任的地区，给予拨款补助（属于中央对地方转移支付），化解了因中央集权导致的矛盾和冲突。随着中国政府间利益关系的不断变化，财政体制也随之调整，财政转移支付制度的形式和内容不断增加。1994年，中国实施了分税制财政管理制度改革，建立了相对规范的财政转移支付制度，并通过财政转移支付制度调整政府间新的利益冲突。实践证明，财政转移支付制度作用发挥好的时期，政府间关系比较和谐，能够较好的实现中央的计划目标，促进经济社会快速发展；反之，中央难以实现对地方经济的调控，政府间利益冲突加剧，导致资源浪费、效率降低，不利于经济社会发展目标的实现。
市场经济体制下，政府要与市场划清界限，公共财政主要是提供公共物品和公共服务，财政转移支付制度能否发挥好处理政府间利益关系的作用，关键看其是否缩小了区域间政府提供公共服务的差距。本文以吉林省为例，采用基尼系数法，对吉林省2001-2009年度中央财政转移支付均等化作用进行了分项测算，并结合财政转移支付运行情况，指出了中国财政转移支付制度存在的问题，深入剖析了问题背后的深层次原因，包括政治制度改革滞后、分税制改革不彻底以及缺乏高层次的法律依据等。
西方发达国家财政管理制度相对健全，有效协调了不同级次政府间利益冲突。为了学习和借鉴相关经验，本文专门区分了联邦制和单一制国家，对财政转移支付制度运行情况进行了详细介绍。总体上看，发达国家通过法律条文明确了各级政府的财权和事权，各级政府财权和支出责任清晰明确；建立了科学合理的财政转移支付分配方式；在中央掌握足够财力的基础上，对地方实施财政转移支付，充分体现了中央的政策意图。
财政转移支付制度变迁属于强制性制度变迁，中国的财政转移支付制度改革要紧密结合国情，借鉴发达国家的先进经验。处理好转型期政府间利益冲突是财政转移支付制度的总体目标，实现区域间公共服务均等化和宏观调控目标是财政转移支付制度的具体目标。要在明确财政转移支付制度变迁目标和原则的基础上，继续深化分税制改革，明确各级政府的事权、财权划分，合理确定财政转移支付的范围和界限。要提高财政转移支付制度的法律层次，通过法律规范明确财政转移支付的当事人的法律地位、审批程序、测算依据等内容。要整合现有的转移支付项目，取消税收返还等项目，提高一般性转移支付比重，建立起与其目标体系相适应的财政转移支付结构。要寻找地方政府间互通有无和经济合作的利益点，探索建立横向财政转移支付模式。规范和完善财政转移支付资金分配方式，用因素法替代基数法，客观引入各种反映经济社会发展地区差异的有关因素，公开透明的分配好转移支付资金。
China is an unitary centralized state, Local government is under the influence ofthe central government. Whatever is under the planned economy system or the marketeconomy system, local government and the central government have much obviousinterest conflict. we argues that the interest conflict depends on the definition ofgovernment ownership right, which is belong to the central government functionrange, which is belong to local government functions range. Delimitation of the rightsand obligations among the different levels of government, they can be in harmonyand avoid interest conflicts. The public financial system is to determine the rights andobligations among the different level of government. Due to much reason, Financialbudget do not burden Financial expenditure responsibility, local government needsthe financial transfer payment system playing a role that adjusting the interestconflicts. In general, Revenue of the central government is high, but the expenditureis low; the local revenue level is low, but the expenditure responsibility is much, thefinancial transfer payment system can adjust their interest relationship.
We thinks that the system of financial transfer payment is an important tool inhandling intergovernmental conflicts. It is not only an economic subject, but also apolitical subject. After the founding of new China, we established a highly centralizedplanned economy system. If the local government can not meet the demand of localexpenditure,the central government will give funds to local government for solvingthe interests conflict. Along with the constantly changing benefit relation of Chinesedifferent level government, the financial system is also adjusted by the centralgovernment and the form and content of the financial transfer payment system isincreasing ceaselessly. In1994, China implemented the new financial managementsystem reform, established the standardized financial transfer payment system foradjusting new intergovernmental interest conflict. Practice has proved thatintergovernmental relations are so harmonious that achieve the central planning target, promote the rapid development of economy and society in the times of thefinancial transfer payment system playing the important role; conversely, the centralgovernment is difficult to control the local government and the intergovernmentalinterest conflict aggravate.This will cause the waste of resources and reducedefficiency so that the goal of economic and social development is difficult toachieve.
Under the market economy system, the government should draw a line with themarket, public finance is to provide public goods and public services. The purpose ofthe financial transfer payment system is narrowing the gap of different levelgovernment providing public service.This paper takes Jilin Province as an example,calculate the equalization effect of different county after accepting the financialtransfer payment by the method of Gene coefficient in the years2001-2009. Thispaper points out that Chinese financial transfer payment system problems, analyze thedeep level reason including backward the political system reform, incomplete taxsystem reform and lack of high level legal basis.
The financial management system is relatively perfect in western developedcountries. To learn and draw lessons from the experience, this paper introduce thefinancial transfer payment system in detail specially distinguishing federal system andunitary state. In general, the law clearly provides all levels of government financialpower and responsibility; financial transfer payment mode of distribution is scientificand rational; the central government master so enough fund that influence on thebehavior of local government.
Financial transfer payment system reform is a mandatory system change,Chinese financial transfer payment system reform should combine national condition,draw lessons from the advanced experience of developed countries. The overall goalof financial transfer payment system reform is dealing with the intergovernmentalinterest conflict, the specific goal is achieving regional equalization of public servicesand macro-control. Firstly,We Should promote the tax system reform includingclearing the financial power and expenditure responsibility at all levels of government,reasonably determine the total amount of financial transfer payment. Secondly, Wemust improve the legal level of the financial transfer payment system,regulate clearly the legal status of the financial transfer payment parties, approval procedures, thebasis of distributing. Thirdly, integrate the existing financial transfer payments projectincluding canceling tax return and increasing general transfer payment proportion,and so on. Fourthly, look for the chance of intergovernmental economic cooperationand explore horizontal mode of financial transfer payment. At last, establish an openand transparent formula allocating the funds of financial transfer payment.
引文
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①柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉大学出版社.第32页.2002年
①哈维·S·罗森.财政学[M].中国人民大学出版社.第466页.2003年
①哈维·S·罗森．财政学[M].中国人民大学出版社.第466-467页.2003年
①杜放.政府间财政转移支付制度理论与实践[M].经济科学出版社.第26页.2001年
①杜放.政府间财政转移支付制度理论与实践[M].经济科学出版社.第28页.2001年
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