行政事业性国有资产管理绩效评价研究
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摘要
行政事业性国有资产与经营性国有资产、资源性国有资产、金融性国有资产共同构成了我国国有资产的完整体系。长期以来,经营性国有资产的管理备受关注,不论是资产存量规模还是资产增长速度都远远超过行政事业性国有资产。而且,在以往“重预算、轻资产”的财政管理理念指导下,行政事业性国有资产管理相较于预算管理远远没有得到应有重视。但是,随着我国经济社会的不断发展和国家财力的不断增强,社会公众对公共产品和公共服务的需求不断增长,各级财政对于公共事业的投入力度不断加大。与此相应的便是行政事业性国有资产规模的不断扩大和持续增长。随着我国市场经济的不断健全与完善,政府逐步从竞争性领域退出,预计未来5-10年我国行政事业性国有资产尤其是事业性国有资产将会呈现快速增长趋势,甚至会超过经营性国有资产的增长。因此,如何分配好、使用好和管理好事关公共利益的巨额行政事业性国有资产成为摆在各级政府面前的一项艰巨而紧迫的任务。2006年《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部35号令)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部36号令)(以下简称财政部“两令”)的制定和出台,把我国行政事业性国有资产管理推向了一个全新的阶段。随后从中央到地方都加大了对行政事业性国有资产管理的重视力度,陆续制定并出台了一系列针对资产管理各个环节的具体制度和办法,对于提高管理效率和管理质量起到了重要作用。但是,行政事业性国有资产“公共产权”的特殊性质导致了行政事业单位自觉、自愿加强资产管理的积极性、主动性和责任意识都相对较差,对于已经制定和出台的各项制度、规范的执行力度不大。总之,在现有体制和思维模式下,试图只依靠行政事业单位的自我管理是难以实现行政事业性国有资产管理提高绩效水平的根本目标的。所以,尽快引入绩效管理理念并积极探索适合我国国情的行政事业性国有资产管理绩效评价体系成为国有资产管理突破性进展和公共财政管理目标实现的有效手段。
本文以委托代理理论、公共财政理论、产权理论与超产权理论、绩效预算理论、新公共管理理论、为顾客服务理论等与绩效管理相关的各项理论为指导,立足我国行政事业性国有资产管理的现有体制机制和法律制度框架,客观分析了我国行政事业性国有资产管理中存在的“家底不清、结构不合理、占用不公平、运行效率不高”等问题以及现阶段推进行政事业性国有资产管理绩效评价面临的主要障碍和阻力。在对国外政府支出绩效评价和政府资产管理绩效评价以及国内经营性国有资产管理绩效评价的做法和经验进行全面分析的前提下,深刻剖析了我国行政事业性国有资产管理绩效评价的特点、重要性与可行性、目标定位、指标选取的基本原则和方法等,初步构建了一个“集主管部门评价、行政事业单位评价、社会公众评价和第三方独立主体评价于一体,年度绩效评价和跨年度绩效评价相结合,完善的指标体系为载体,规范的评价机制和流程为保障”的动态、高效、综合的行政事业性国有资产管理绩效评价体系。同时,本文始终本着将“绩效理念”渗透到行政事业性国有资产管理全过程的原则,按照差异化的设计思路,提出了与上述行政事业性国有资产管理绩效评价体系相适应的行政事业性国有资产管理绩效评价的分类、分层指标体系和具体指标,以期对我国行政事业性国资产管理绩效水平的提高和行政事业单位提供公共产品和服务能力的提升有所帮助。为了确保行政事业性国有资产管理绩效评价各项工作能顺利推进并落到实处,本文还提出要同步跟进包括完善行政事业性国有资产管理的法律制度体系、构建统一的行政事业性国有资产管理组织架构、推进政府会计标准的制定与出台、尽快研究并实施行政事业性国有资本预算制度、建立严格的行政事业性国有资产管理绩效问责机制和搭建行政事业性国有资产管理绩效评价信息平台等在内的各项配套改革。
The state-owned assets of administrative units and institutions with operating state-owned assets,resource state-owned assets and financial state-owned assets constitute the complete system of the state-owned assets in China.For a long time, our government has paying more attention to the operating state-owned assets, whether its'scale or growth rate far exceeds the state-owned assets of administrative units and institutions. Under the guidance of "pay more attention to budget but light assets management", compared with the budget management, the management of state-owned assets of administrative units and institutions is far from enough attention. However, as China's economic and social development and national financial resources increases, the social public demands to the public products and the public services also will be in constant growth, all levels of government will enlarge the input to public utilities. Corresponding with this, the scale of the state-owned assets of administrative units and institutions will growth.continuously. With the constantly improving and improvement of China's market economy, the government has gradually quit from the competitive areas, Chinese state-owned assets of administrative units and institutions particularly institutions' state-owned assets will show a rapid growth trend over the next five to10years, even more than the operating state-owned.Then,how to allocate,use and manage this huge state-owned assets relating the public interests become an arduous and urgent task of all levels of government.In2006,"two orders"from MOF pushed the state-owned assets of administrative units and institutions management to a new stage. Then from the central to local levels have increased the attention to the state-owned assets of administrative units and institutions management, and formulated a series of specific systems and methods for all aspects of asset management, which improved management efficiency and the quality.However, the special "public property"nature of the state-owned assets led to the poor management enthusiasm, initiative and sense of responsibility, and the low enforcement of the relative law or policies. In short, under the existing system and mode of thinking, an attempt to rely only on the self-management is difficult to achieve the fundamental state-owned asset management objective. So, to introduce the concept of performance management and explore performance evaluation mechanism for China's state-owned assets as soon as possible becomes the most effective means for the state-owned asset management breakthrough and public financial management to achieve the objective.
This article takes the principal-agent theory,the public finance theory, the property rights theory,the performance budgeting theory,the new public management theory,customer service theory as guide,based on the existing institutional mechanisms and legal framework,analysis the management status(for example"unclear assets situation,irrational structure,unfair occupied, low operating efficiency")and the main obstacles or resistance of the state-owned assets management performance evaluation. Under the analysis of domestic and international practices and experiences, comprehensively discusses the features, importance and feasibility of Chinese performance evaluation, the basic principles and methods of the index selection, initially built an efficient and comprehensive state-owned assets management performance evaluation system, which have several evaluation bodies, both have the annual and multi-year evaluation, carried by perfect index system, protected by standardized evaluation mechanisms and processes.At the same time, this article is always in line with the principle of adhereing"performance concept" to infiltrate the whole process of the state-ow ned asset management,in accordance with the differences in design ideas, compatible with the above-mentioned state-owned assets management performance evaluation system, the classification of the evaluation index system,then targets to improve asset management performance level and public goods and services providing abilities.In order to ensure the performance evaluation progresses and implements smoothly,the paper also proposed to improve the legal system,build a unified organizational structure,promote the development and the introduction of the Government accounting Standards,implement the administrative state-owned capital budget system,establish a strict performance accountability mechanisms and structures,build information platform,etc as supporting reform.
本文以委托代理理论、公共财政理论、产权理论与超产权理论、绩效预算理论、新公共管理理论、为顾客服务理论等与绩效管理相关的各项理论为指导,立足我国行政事业性国有资产管理的现有体制机制和法律制度框架,客观分析了我国行政事业性国有资产管理中存在的“家底不清、结构不合理、占用不公平、运行效率不高”等问题以及现阶段推进行政事业性国有资产管理绩效评价面临的主要障碍和阻力。在对国外政府支出绩效评价和政府资产管理绩效评价以及国内经营性国有资产管理绩效评价的做法和经验进行全面分析的前提下,深刻剖析了我国行政事业性国有资产管理绩效评价的特点、重要性与可行性、目标定位、指标选取的基本原则和方法等,初步构建了一个“集主管部门评价、行政事业单位评价、社会公众评价和第三方独立主体评价于一体,年度绩效评价和跨年度绩效评价相结合,完善的指标体系为载体,规范的评价机制和流程为保障”的动态、高效、综合的行政事业性国有资产管理绩效评价体系。同时,本文始终本着将“绩效理念”渗透到行政事业性国有资产管理全过程的原则,按照差异化的设计思路,提出了与上述行政事业性国有资产管理绩效评价体系相适应的行政事业性国有资产管理绩效评价的分类、分层指标体系和具体指标,以期对我国行政事业性国资产管理绩效水平的提高和行政事业单位提供公共产品和服务能力的提升有所帮助。为了确保行政事业性国有资产管理绩效评价各项工作能顺利推进并落到实处,本文还提出要同步跟进包括完善行政事业性国有资产管理的法律制度体系、构建统一的行政事业性国有资产管理组织架构、推进政府会计标准的制定与出台、尽快研究并实施行政事业性国有资本预算制度、建立严格的行政事业性国有资产管理绩效问责机制和搭建行政事业性国有资产管理绩效评价信息平台等在内的各项配套改革。
The state-owned assets of administrative units and institutions with operating state-owned assets,resource state-owned assets and financial state-owned assets constitute the complete system of the state-owned assets in China.For a long time, our government has paying more attention to the operating state-owned assets, whether its'scale or growth rate far exceeds the state-owned assets of administrative units and institutions. Under the guidance of "pay more attention to budget but light assets management", compared with the budget management, the management of state-owned assets of administrative units and institutions is far from enough attention. However, as China's economic and social development and national financial resources increases, the social public demands to the public products and the public services also will be in constant growth, all levels of government will enlarge the input to public utilities. Corresponding with this, the scale of the state-owned assets of administrative units and institutions will growth.continuously. With the constantly improving and improvement of China's market economy, the government has gradually quit from the competitive areas, Chinese state-owned assets of administrative units and institutions particularly institutions' state-owned assets will show a rapid growth trend over the next five to10years, even more than the operating state-owned.Then,how to allocate,use and manage this huge state-owned assets relating the public interests become an arduous and urgent task of all levels of government.In2006,"two orders"from MOF pushed the state-owned assets of administrative units and institutions management to a new stage. Then from the central to local levels have increased the attention to the state-owned assets of administrative units and institutions management, and formulated a series of specific systems and methods for all aspects of asset management, which improved management efficiency and the quality.However, the special "public property"nature of the state-owned assets led to the poor management enthusiasm, initiative and sense of responsibility, and the low enforcement of the relative law or policies. In short, under the existing system and mode of thinking, an attempt to rely only on the self-management is difficult to achieve the fundamental state-owned asset management objective. So, to introduce the concept of performance management and explore performance evaluation mechanism for China's state-owned assets as soon as possible becomes the most effective means for the state-owned asset management breakthrough and public financial management to achieve the objective.
This article takes the principal-agent theory,the public finance theory, the property rights theory,the performance budgeting theory,the new public management theory,customer service theory as guide,based on the existing institutional mechanisms and legal framework,analysis the management status(for example"unclear assets situation,irrational structure,unfair occupied, low operating efficiency")and the main obstacles or resistance of the state-owned assets management performance evaluation. Under the analysis of domestic and international practices and experiences, comprehensively discusses the features, importance and feasibility of Chinese performance evaluation, the basic principles and methods of the index selection, initially built an efficient and comprehensive state-owned assets management performance evaluation system, which have several evaluation bodies, both have the annual and multi-year evaluation, carried by perfect index system, protected by standardized evaluation mechanisms and processes.At the same time, this article is always in line with the principle of adhereing"performance concept" to infiltrate the whole process of the state-ow ned asset management,in accordance with the differences in design ideas, compatible with the above-mentioned state-owned assets management performance evaluation system, the classification of the evaluation index system,then targets to improve asset management performance level and public goods and services providing abilities.In order to ensure the performance evaluation progresses and implements smoothly,the paper also proposed to improve the legal system,build a unified organizational structure,promote the development and the introduction of the Government accounting Standards,implement the administrative state-owned capital budget system,establish a strict performance accountability mechanisms and structures,build information platform,etc as supporting reform.
引文
3 毛程连：《公共产品理论与国有资产管理的绩效评价》,《财经研究》,2002年第5期。
4 经济效益侧重于资源足否高效利用,支出的费用是否经济节约。
5 社会效益侧重于长期效益,反映资产投入所产生的社会影响。
6 方虹、刘春平：《中国非经营性国有资产运行绩效研究》,《北京劳动保障职业学院学报》,2005年第2期。
7 朱赛男：《事业单位资产绩效评价初探》,《商业经济文萃》,2006年第3期。
8 王晓玲：《美国联邦政府财产绩效管理体系及其评价》,《行政事业资产与财务》,2007年第1期。
9 刘竹青：《浅议事业单位国有资产绩效评价》,《贵州工业大学学报(社会科学版)》,2008年第10卷第4期。
10 伍海泉等：《公共部门资产绩效评价研究》,《行政事业资产与财务》,2009年第5期,33-36页
11 财政部行政政法司：《行政单位国行资产收入管理研究》.《国有资产管理》,2010年第6期。
12 王湘、李平：《行政事业单位国有资产绩效管理研究》,《行政事业资产与财务》,2009年第1期,17-21
13 李道国、邵渊韬、范作冰：《雷达图分析法在高校国有资产管理绩效评价中的应用》,《新西部》,2009年第2期。
14 刘志国：《试论事业单位国有资产管理绩效评价》,《行政事业资产与财务》,2010第3期。
15 郑兴文：《浅议行政事业单位国有资产绩效管理现状》,《行政事业资产与财务》,2011年第3期。
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17 http://baike.baiclu.com/view/3141565.htm.
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23 财政部教科文司编著：《事业单位国有资产管理暂行办法问答》,中国财政经济出版社2006年版。
24 财政部统计计价司：《中央行政单位房产与费用定额测算的初步设想》,财政部研究报告,2002年。
25 杨朝中、刘冈：《继续深化行政事业单位国有资产管理体制改革刻不容缓》,《咨询与决策》,2003年第5期。
26陈少强等：《行政事业单位国有资产由财政部门统一监管是最优选择》,《中国财政》,2010年第7期。
27 王彪：《我国行政事业性资产优化配置与绩效评价研究》,武汉理工大学2009年博士论文。
34 庞敦之、刘兴云主编：《行政事业资产管理理论创新研究》,经济科学出版社2011年版。
35 马国贤著：《政府绩效管理》,复旦大学出版社2005年版。
36 林钟斤著：《行政学》,台湾三民书局2001年版,第169页。
39http://www.phlib.com/huodong/2012/ianghui/show.php?id=126
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4 经济效益侧重于资源足否高效利用,支出的费用是否经济节约。
5 社会效益侧重于长期效益,反映资产投入所产生的社会影响。
6 方虹、刘春平：《中国非经营性国有资产运行绩效研究》,《北京劳动保障职业学院学报》,2005年第2期。
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9 刘竹青：《浅议事业单位国有资产绩效评价》,《贵州工业大学学报(社会科学版)》,2008年第10卷第4期。
10 伍海泉等：《公共部门资产绩效评价研究》,《行政事业资产与财务》,2009年第5期,33-36页
11 财政部行政政法司：《行政单位国行资产收入管理研究》.《国有资产管理》,2010年第6期。
12 王湘、李平：《行政事业单位国有资产绩效管理研究》,《行政事业资产与财务》,2009年第1期,17-21
13 李道国、邵渊韬、范作冰：《雷达图分析法在高校国有资产管理绩效评价中的应用》,《新西部》,2009年第2期。
14 刘志国：《试论事业单位国有资产管理绩效评价》,《行政事业资产与财务》,2010第3期。
15 郑兴文：《浅议行政事业单位国有资产绩效管理现状》,《行政事业资产与财务》,2011年第3期。
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22 财政部财政科学研究所：《行政事业性国有资产的构成及现状》,《国有资产管理》,2006年第2期。
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27 王彪：《我国行政事业性资产优化配置与绩效评价研究》,武汉理工大学2009年博士论文。
34 庞敦之、刘兴云主编：《行政事业资产管理理论创新研究》,经济科学出版社2011年版。
35 马国贤著：《政府绩效管理》,复旦大学出版社2005年版。
36 林钟斤著：《行政学》,台湾三民书局2001年版,第169页。
39http://www.phlib.com/huodong/2012/ianghui/show.php?id=126
40 王彦荣著：《中国政府资产管理改革》.经济科学出版社2008年版。
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