自然资源保护财税工具应用的边界反思与重塑

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英文篇名：Reflection and Reconstruction of the Border of the Application of Taxation Tools of Natural Resources Protection 作者：冯铁拴 英文作者：Feng Tie-shuan;School of Law,Wuhan University; 关键词：自然资源保护 ; 财税政策工具 ; 资源租税费 ; 立法目的 英文关键词：natural resource protection;;fiscal and taxation policy tool;;resource rent tax;;legislative purpose 中文刊名：SWYJ 英文刊名：Taxation and Economy 机构：武汉大学法学院; 出版日期：2019-03-06 出版单位：税务与经济 年：2019 期：No.223 基金：司法部国家法治与法学理论研究项目“资源税立法目的与制度设计研究”(项目编号:16SFB3042)的阶段性成果 语种：中文; 页：SWYJ201902012 页数：8 CN：02 ISSN：22-1210/F 分类号：80-87

摘要

现行自然资源保护财税政策工具的应用存在租税费不分的乱象,各种财税政策工具之间界限模糊,彼此之间立法目的亦呈现出紊乱的搭配关系。这种状况不仅无法回应财税学界对于不同种类财税政策工具应该予以区分这一基本理论常识,也无助于遏制政府可能借用财税政策工具以节约资源之名行敛财之实,更无法充分发挥不同种类财税政策工具就资源保护形成的合力。基于不同类型财税政策工具之间有着不同的立法目的与应用方向,应当对之予以厘清与规范。只有不同类型的财税政策工具协同发力,才能既合乎财税法理,又能有效地实现自然资源保护立法所追求的立法目的。
        There is a chaotic phenomenon in the current application of natural resources protection fiscal and taxation policy tools: the tax can not be distinguished from fees,the boundaries between various fiscal and taxation policy tools are vague,the legislative purposes of each other also show a disorderly relationship. This situation can not only fail to respond to the basic theoretical knowledge that the fiscal and taxation circles should distinguish between different types of fiscal and taxation policy tools,nor does it help to curb the government's use of fiscal and taxation policy tools to accumulate wealth by unfair means in the name of conserving resources. It is impossible to give full play to different types of fiscal tax policy tools on resource protection. Different types of fiscal and taxation tools in fiscal and taxation tools have different legislative purposes and application directions,which should be clarified and standardized. Only the different types of fiscal and taxation policy tools work together to achieve the legislative objectives pursued by natural resource protection legislation which conforms to the fiscal and taxation jurisprudence.

引文

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    (1)实际上2010年我国就率先在新疆地区拉开了资源税改革的序幕,新疆地区石油、天然气资源的资源税实现了从量计征向从价计征的转变,2011年《资源税暂行条例》也得以修订,明确了石油、天然气资源税实行从价计征,中外合作开采陆上和海洋石油资源矿区使用费也被停征,被整合进资源税之中,资源税费改革迈出了第一步。正因如此,资源税费体系发生根本变化的时间应当界定为2011年。
    (1)财政部、国家林业局颁布的《森林植被恢复费征收使用管理办法》(财综[2002]73号)将森林植被恢复费明确界定为政府性基金,但是在违规处理一节,却又主张依据违背行政收费收支两条线管理的相关规定作出相应处分。这很值得我们深思政府性基金与行政收费的关系。不过,从该文件的有关规定来看,我们至少可以得出在我们国家,行政收费与政府性基金的关系的确暧昧这一结论。
    (1)《矿产资源法》第五条:国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《资源税暂行条例》第三条:根据纳税人所开采或者生产应税产品的资源品位、开采条件等情况,由财政部商国务院有关部门确定。
    (2)《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(已废止)第一条:为促进国民经济的发展,扩大国际经济技术合作,鼓励开发我国陆上石油资源,制定本规定。《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(已废止)第一条:为促进国民经济的发展,扩大国际经济技术合作,鼓励开发我国海洋石油资源,根据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》,制定本规定。
    (3)矿产资源补偿费的计算公式为:征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数,其中开采回采率系数=核定开采回采率÷实际开采回采率。如此,矿产资源补偿费的征收数额就与开采回采率有关,而开采回采率指采矿过程中采出的矿石或金属量与该采区拥有的矿石或金属储量的百分比,该比例越高矿山的资源开发利用效益越好,相应地越有利于资源的节约,越具有生态保护意义。参见金小田:《开采回采率系数的意义及其对矿产资源补偿费影响的探讨》,载《矿业研究与开发》2004年第5期。
    (4)资源补偿费虽然体现的是矿产资源所有者的财产权益,但是其20%的资金用于环境保护支出,因此具有生态补偿的性质。参见李国平等著:《矿产资源有偿使用制度与生态补偿机制》,经济科学出版社2014年版,第480页。
    (1)2014年,石油、天然气和煤炭资源税的计征依据先后实现了从量到从价的变化。在此背景下,煤炭、石油、天然气资源补偿费或停止征收或征收率降为零,从而实质上为资源税所归并。参见《财政部国家发展改革委关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》(财税[2014]74号):自2014年12月1日起,在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零,停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金,取消煤炭可持续发展基金(山西省)、原生矿产品生态补偿费(青海省)、煤炭资源地方经济发展费(新疆维吾尔自治区)。2015年4月30日,财政部联合国家发改委发文清理稀土等资源有关收费基金项目,相应的矿产资源补偿费也被清理归并。参见《财政部国家发展改革委关于清理涉及稀土、钨、钼收费基金有关问题的通知》(财税[2015]53号):自2015年5月1日起,在全国范围统一将稀土、钨、钼矿产资源补偿费费率降为零,停止征收稀土、钨、钼价格调节基金。
    (1)较为理想的是,根据资源开采的具体情况来确定资源税的征收主体。例如,对于跨区域开采资源的行为就不宜交由地方政府征税,因为其直接影响跨区域矿产资源的有效配置;如果交由中央政府征收,而后通过转移支付的方式补贴给相应的资源开采地,或央地共享相应税款,这都具备正当性。再如,开采行为虽然不跨区域,但是开采行为引发的生态外部效应却具有跨区域的属性,相应地,资源税就应由中央征收,相应的收入亦应归中央所有;又如,资源开采引发的生态环境问题仅具有地方性,相应地,地方政府对其征税并对生态环境予以治理就极为合适。