司法对金融监管的介入及其权力边界——以金融贷款利率规范为例
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摘要
司法与金融监管的权力边界需要合理划定。在利率市场化改革背景下,行政主管机关已全面放开金融贷款利率管制,但司法通过两种形式介入利率调整:抽象化的规则创制与具体化的个案干预。在抽象层面,最高人民法院发布司法文件从结果上统一了金融贷款利率上限,对利率规范权力配置格局构成冲击,有违"尊重专长"原则,应予检讨。在具象层面,地方法院通过个案裁判调整金融贷款利率,相比抽象介入更具合理性,但也存在裁判路径混乱、说理不充分的问题。司法介入金融监管的权力边界应限于规范框架下的个案调整,在理念上以不介入为原则、以介入为例外,在方法上将司法介入限于个案调整,优先适用具体规则,将抽象化原则具体化之后适用,并将公共政策转介为司法技术问题再行适用,以实现形式理性与实质理性的统一。
The boundary between court intervention and financial supervision should be reasonable. On interest rate regulation,there was a balanced power allocation between judiciary and administration. On the one hand,the People's Bank of China(PBC) was authorized by the Law on PBC to independently implement interest rate policies on financial loans. Due to the fact that interest rate control conflicts with market mechanism,the PBC initiated interest rate marketization reform on RMB financial loans and completely removed rate ceilings and floors. It turned its role from ex ante control to ex post regulation,including interest rate monitor,special inspection,and administrative penalty. On the other hand,the Supreme People's Court of China(SPC) has historically acquired jurisdiction on the interest rate of informal loans. It made the"four-time interest rate rule" and "ceiling of 24% rule",and restricted its authority to informal loans. As the policy changes,however,the judiciary expanded its jurisdiction to the interest rate of financial loans. This power expansion is embodied in two ways:abstract rulemaking and casebased adjustment.Regarding abstract rulemaking,the SPC issued unified requirements to limit financial interest rates by judicial documents such as the Several Opinions on Further Strengthening Financial Adjudication,which unfavorably impacts the power allocation between judiciary and administration. The formal financial market with high compliance does not require uniform rate control because interest rate liberalization is beneficial for reflecting real credit costs and optimizing resource allocation. If a money-borrower has a high credit risk,the lender would require a high rate to cover this risk,which is not necessarily unreasonable. It is problematic for the judiciary to adopt a "one-size-fits-all" strategy to uniformly restrict financial rates,as the judicial control lacks formal rationality,substantive rationality or explicit delegation. The abstract rule-making of SPC violates the principle of "judicial deference" and should be rectified.For case-based interest rate intervention,local courts may adjust financial rates according to discretion in adjudication. Empirical study in this article finds that court intervention on financial interest rates is not consistent. Whether the court steps to intervene is influenced jointly by several factors,including loan type(personal or business loan),purpose(for consuming or commercial use),amount,and maturity. In case-based interventions,the court may refer to the interest rate rules on informal loans,apply the principle of fairness,exert adjustment of overdue rates,or implement the policy of financial consumer protection or other public policies. The tendency of intervention should be corrected when the intervention lacks reasoning and causes confusion.Judicial intervention in financial loan interest rates should be limited to case adjustment under the framework of legal dogmatics. Intervention should be exercised exceptionally rather than routinely. In order to achieve a higher level of rule of law,specific rules should be applied preferably to abstract principles,while public policies should be converted to practical rules before application.
The boundary between court intervention and financial supervision should be reasonable. On interest rate regulation,there was a balanced power allocation between judiciary and administration. On the one hand,the People's Bank of China(PBC) was authorized by the Law on PBC to independently implement interest rate policies on financial loans. Due to the fact that interest rate control conflicts with market mechanism,the PBC initiated interest rate marketization reform on RMB financial loans and completely removed rate ceilings and floors. It turned its role from ex ante control to ex post regulation,including interest rate monitor,special inspection,and administrative penalty. On the other hand,the Supreme People's Court of China(SPC) has historically acquired jurisdiction on the interest rate of informal loans. It made the"four-time interest rate rule" and "ceiling of 24% rule",and restricted its authority to informal loans. As the policy changes,however,the judiciary expanded its jurisdiction to the interest rate of financial loans. This power expansion is embodied in two ways:abstract rulemaking and casebased adjustment.Regarding abstract rulemaking,the SPC issued unified requirements to limit financial interest rates by judicial documents such as the Several Opinions on Further Strengthening Financial Adjudication,which unfavorably impacts the power allocation between judiciary and administration. The formal financial market with high compliance does not require uniform rate control because interest rate liberalization is beneficial for reflecting real credit costs and optimizing resource allocation. If a money-borrower has a high credit risk,the lender would require a high rate to cover this risk,which is not necessarily unreasonable. It is problematic for the judiciary to adopt a "one-size-fits-all" strategy to uniformly restrict financial rates,as the judicial control lacks formal rationality,substantive rationality or explicit delegation. The abstract rule-making of SPC violates the principle of "judicial deference" and should be rectified.For case-based interest rate intervention,local courts may adjust financial rates according to discretion in adjudication. Empirical study in this article finds that court intervention on financial interest rates is not consistent. Whether the court steps to intervene is influenced jointly by several factors,including loan type(personal or business loan),purpose(for consuming or commercial use),amount,and maturity. In case-based interventions,the court may refer to the interest rate rules on informal loans,apply the principle of fairness,exert adjustment of overdue rates,or implement the policy of financial consumer protection or other public policies. The tendency of intervention should be corrected when the intervention lacks reasoning and causes confusion.Judicial intervention in financial loan interest rates should be limited to case adjustment under the framework of legal dogmatics. Intervention should be exercised exceptionally rather than routinely. In order to achieve a higher level of rule of law,specific rules should be applied preferably to abstract principles,while public policies should be converted to practical rules before application.
引文
[1]高圣平,申晨.论民间借贷利率上限的确定[J].上海财经大学学报,2014,(2).
[2]侯猛.中国最高人民法院研究:以司法的影响力切入[M].北京:法律出版社,2007.
[3]黄韬.公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度[M].北京:法律出版社,2013.
[4]廖振中,高晋康.我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择[J].现代法学,2012,(2).
[5]彭涛.司法权与行政权的冲突处理规则[J].法律科学(西北政法大学学报),2016,(6).
[6]宋亚辉.追求裁判的社会效果:1983-2012[J].法学研究,2017,(5).
[7]许德风.论利息的法律管制——兼议私法中的社会化考量[J].北大法律评论,2010,(1).
[8]Armour J,Awrey D,Davies P,et al. Principles of financial regulation[M]. Oxford:Oxford University Press,2016.
[9]Glaeser E L,Scheinkman J. Neither a borrower nor a lender be:An economic analysis of interest restrictions and usury laws[J]. The Journal of Law&Economics,1998,41(1):1–36.
[10]Pistor K,Xu C G. Incomplete law[J]. New York University Journal of International Law and Politics,2003,35(4):931–1013.
(1)陈若英:《超脱或应对--法院与市场规制部门的竞争》,《北大法律评论》2013年总第14卷第1辑。
(1)杨伟东:《行政行为司法审查强度研究》,中国人民大学出版社2003年版;朱新力:《司法审查的基准:探索行政诉讼的裁判技术》,法律出版社2005年版;刘东亮:《行政诉讼程序的改革与完善:行政行为司法审查标准问题研究》,中国法制出版社2010年版;俞祺:《行政规则的司法审查强度--基于法律效力的分析》,法律出版社2018年版;等等。
(2)Steven Shavell,Liability for Harm versus Regulation of Safety,Journal of Legal Studies,Vol.13,1984;Katharina Pistor and Chenggang Xu,Incomplete Law,New York University Journal of International Law and Politics,Vol.35,2003;刘春彦、黄运成:《不完备法律理论及对我国证券市场监管的启示》,《河北法学》2006年第9期;黄韬:《公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度》,法律出版社2013年版;等等。
(3)许德风:《论利息的法律管制--兼议私法中的社会化考量》,《北大法律评论》2010年总第11卷第1辑;廖振中、高晋康:《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择》,《现代法学》2012年第2期;岳彩申:《民间借贷的激励型法律规制》,《中国社会科学》2013年第10期;高圣平、申晨:《论民间借贷利率上限的确定》,《上海财经大学学报》2014年第2期;程金华:《四倍利率规则的司法实践与重构--利用实证研究解决规范问题的学术尝试》,《中外法学》2015年第3期;等等。
(4)在发展中国家,政府普遍采取金融抑制政策以集中资源发展经济,但也导致正规金融的资源垄断和效率低下,非正规金融借机生长,形成不同的市场。Ronald I.McKinnon,Money and Capital in Economic Development,Brookings Institution,1973.
(1)缪因知:《论利率法定与存款合同意思自治的冲突--以超长存期为中心》,《中外法学》2014年第3期,第753页。
(2)《中国人民银行法》第7条,《人民币利率管理规定》(银发[1999]77号)第3、4条。
(3)《中国人民银行关于进一步推进利率市场化改革的通知》(银发[2013]180号)将贷款利率管制下限放开,标志着我国人民币贷款利率市场化的完成(个人住房贷款利率因政策原因并未市场化)。
(4)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--〈稳步推进利率市场化报告〉》,2005年1月,第9-15页。
(5)具体规定是:借贷双方约定的利率未超过年利率24%,出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的,人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%,超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的,人民法院应予支持。
(1)中国人大网:《合同法释义》,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/minshang/2000-11/25/content_8374.htm,2019年4月10日访问。
(1)域外借贷利率管制进路分析,可参见廖振中、高晋康:《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择》,《现代法学》2012年第2期。
(2)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--2004年中国区域金融运行报告》,2005年5月。
(3)杜万华等:《建立和完善我国民间借贷法律规制的报告》,《人民司法(应用)》2012年第9期。
(4)侯猛:《最高人民法院的功能定位--以其规制经济的司法过程切入》,《清华法学》2006年总第7辑。
(5)参见“不完备法律理论”,Katharina Pistor and Chenggang Xu,Incomplete Law,New York University Journal of International Law and Politics,Vol.35,2003.
(1)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--〈稳步推进利率市场化报告〉》,2005年1月,第9-10页。
(2)黄韬:《公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度》,法律出版社2013年版,第153-163页。其他系统研究可参见侯猛:《中国最高人民法院研究:以司法的影响力》,法律出版社2007年版;张友连:《最高人民法院公共政策创制功能研究》,法律出版社2010年版;等等。
(3)最高人民法院民间借贷司法解释起草人表示,之所以由最高人民法院制定民间借贷利率规则,是由于我国行政机关无暇顾及民间借贷的利率管制,转由法院不得已进行规范,参见王林清:《民间借贷纠纷裁判思路与规范指引》(下),法律出版社2015年版,第1093页。
(4)彭涛:《司法权与行政权的冲突处理规则》,《法律科学》2016年第6期。
(1)(2016)沪01民终11384号。
(2)(2017)陕01民终7116号。
(3)(2016)苏06民终4301号。
(4)(2014)高民(商)终字第3494号。
(5)(2010)渝高法民终字第103号。
(6)(2016)沪01民终11054号。
(1)除万邦飞案外,还可参见(2015)深中法商终字第1141号,(2017)浙04民终1615号,(2017)沪02民终1764号等。
(2)Edward L.Glaeser and Jose Scheinkman,Neither a Borrower nor a Lender be:An Economic Analysis of Interest Restrictions and Usury Laws,Journal of Law and Economics,Vol.41,1998.
(3)详细讨论参见许德风:《论利息的法律管制--兼议私法中的社会化考量》,《北大法律评论》2010年第11卷第1辑。
(4)于飞:《民法基本原则:理论反思与法典表达》,《法学研究》2016年第3期。
(5)渣打银行网公布的2017年10万元以上20万元以下个人无担保贷款建议月利率均为1.4%,合年利率16.8%;万邦飞在2012年10月借款的月利率为1.65%,合年利率19.8%,https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html,2019年4月10日访问。
(6)解亘:《格式条款内容规制的规范体系》,《法学研究》2013年第2期。
(7)(2015)深中法商终字第1141号。
(1)参见判决书:(2017)沪02民终1764号、(2017)浙04民终1002号。
(2)姚明斌:《〈合同法〉第114条(约定违约金)评注》,《法学家》2017年第5期。
(3)“韶关市汇丰华南创展企业有限公司与广东省环境工程装备总公司广东省环境保护工程研究设计院合同纠纷”,最高人民法院民事裁定书(2011)民再申字第84号,《最高人民法院公报》2011年第9期。
(4)高圣平、申晨:《民间借贷中利率上限规定的司法适用》,《政治与法律》2013年第12期,第28页。
(5)(2015)深中法商终字第1141号。
(6)徐孟洲、谢增毅:《论消费者及消费者保护在经济法中的地位--“以人为本”理念与经济法主体和体系的新思考》,《现代法学》2005年第4期。
(7)(2017)沪02民终1764号。
(8)John Armour,et al.,Principles of Financial Regulation,Oxford University Press,2016:206-225.
(1)渣打银行对个人无担保贷款年利率相对其他一些银行(例如中国工商银行)确实更高,参见渣打银行网,https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html,2019年4月10日访问。
(2)张红:《论国家政策作为民法法源》,《中国社会科学》2015年第12期。
(3)宋亚辉:《追求裁判的社会效果:1983-2012》,《法学研究》2017年第5期。
(4)(2017)浙04民终1615号。
(5)(2016)沪01民终11384号。
(6)(2015)深中法商终字第1141号。
(7)缪因知:《论信用卡债务与银行贷款不适用利率管制规则》,《金融法苑》2016年总第93辑。
(8)袁明圣:《公共政策在司法裁判中的定位与适用》,《法律科学》2005年第1期。
(1)宋亚辉:《追求裁判的社会效果:1983-2012》,《法学研究》2017年第5期。
(2)Zhuang Liu,Does Reason Writing Reduce Decision Bias?Experimental Evidence from Judges in China,Journal of Legal Studies,Vol.47,2018.
[2]侯猛.中国最高人民法院研究:以司法的影响力切入[M].北京:法律出版社,2007.
[3]黄韬.公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度[M].北京:法律出版社,2013.
[4]廖振中,高晋康.我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择[J].现代法学,2012,(2).
[5]彭涛.司法权与行政权的冲突处理规则[J].法律科学(西北政法大学学报),2016,(6).
[6]宋亚辉.追求裁判的社会效果:1983-2012[J].法学研究,2017,(5).
[7]许德风.论利息的法律管制——兼议私法中的社会化考量[J].北大法律评论,2010,(1).
[8]Armour J,Awrey D,Davies P,et al. Principles of financial regulation[M]. Oxford:Oxford University Press,2016.
[9]Glaeser E L,Scheinkman J. Neither a borrower nor a lender be:An economic analysis of interest restrictions and usury laws[J]. The Journal of Law&Economics,1998,41(1):1–36.
[10]Pistor K,Xu C G. Incomplete law[J]. New York University Journal of International Law and Politics,2003,35(4):931–1013.
(1)陈若英:《超脱或应对--法院与市场规制部门的竞争》,《北大法律评论》2013年总第14卷第1辑。
(1)杨伟东:《行政行为司法审查强度研究》,中国人民大学出版社2003年版;朱新力:《司法审查的基准:探索行政诉讼的裁判技术》,法律出版社2005年版;刘东亮:《行政诉讼程序的改革与完善:行政行为司法审查标准问题研究》,中国法制出版社2010年版;俞祺:《行政规则的司法审查强度--基于法律效力的分析》,法律出版社2018年版;等等。
(2)Steven Shavell,Liability for Harm versus Regulation of Safety,Journal of Legal Studies,Vol.13,1984;Katharina Pistor and Chenggang Xu,Incomplete Law,New York University Journal of International Law and Politics,Vol.35,2003;刘春彦、黄运成:《不完备法律理论及对我国证券市场监管的启示》,《河北法学》2006年第9期;黄韬:《公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度》,法律出版社2013年版;等等。
(3)许德风:《论利息的法律管制--兼议私法中的社会化考量》,《北大法律评论》2010年总第11卷第1辑;廖振中、高晋康:《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择》,《现代法学》2012年第2期;岳彩申:《民间借贷的激励型法律规制》,《中国社会科学》2013年第10期;高圣平、申晨:《论民间借贷利率上限的确定》,《上海财经大学学报》2014年第2期;程金华:《四倍利率规则的司法实践与重构--利用实证研究解决规范问题的学术尝试》,《中外法学》2015年第3期;等等。
(4)在发展中国家,政府普遍采取金融抑制政策以集中资源发展经济,但也导致正规金融的资源垄断和效率低下,非正规金融借机生长,形成不同的市场。Ronald I.McKinnon,Money and Capital in Economic Development,Brookings Institution,1973.
(1)缪因知:《论利率法定与存款合同意思自治的冲突--以超长存期为中心》,《中外法学》2014年第3期,第753页。
(2)《中国人民银行法》第7条,《人民币利率管理规定》(银发[1999]77号)第3、4条。
(3)《中国人民银行关于进一步推进利率市场化改革的通知》(银发[2013]180号)将贷款利率管制下限放开,标志着我国人民币贷款利率市场化的完成(个人住房贷款利率因政策原因并未市场化)。
(4)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--〈稳步推进利率市场化报告〉》,2005年1月,第9-15页。
(5)具体规定是:借贷双方约定的利率未超过年利率24%,出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的,人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%,超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的,人民法院应予支持。
(1)中国人大网:《合同法释义》,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/minshang/2000-11/25/content_8374.htm,2019年4月10日访问。
(1)域外借贷利率管制进路分析,可参见廖振中、高晋康:《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择》,《现代法学》2012年第2期。
(2)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--2004年中国区域金融运行报告》,2005年5月。
(3)杜万华等:《建立和完善我国民间借贷法律规制的报告》,《人民司法(应用)》2012年第9期。
(4)侯猛:《最高人民法院的功能定位--以其规制经济的司法过程切入》,《清华法学》2006年总第7辑。
(5)参见“不完备法律理论”,Katharina Pistor and Chenggang Xu,Incomplete Law,New York University Journal of International Law and Politics,Vol.35,2003.
(1)中国人民银行货币政策分析小组:《〈中国货币政策执行报告〉增刊--〈稳步推进利率市场化报告〉》,2005年1月,第9-10页。
(2)黄韬:《公共政策法院:中国金融法制变迁的司法维度》,法律出版社2013年版,第153-163页。其他系统研究可参见侯猛:《中国最高人民法院研究:以司法的影响力》,法律出版社2007年版;张友连:《最高人民法院公共政策创制功能研究》,法律出版社2010年版;等等。
(3)最高人民法院民间借贷司法解释起草人表示,之所以由最高人民法院制定民间借贷利率规则,是由于我国行政机关无暇顾及民间借贷的利率管制,转由法院不得已进行规范,参见王林清:《民间借贷纠纷裁判思路与规范指引》(下),法律出版社2015年版,第1093页。
(4)彭涛:《司法权与行政权的冲突处理规则》,《法律科学》2016年第6期。
(1)(2016)沪01民终11384号。
(2)(2017)陕01民终7116号。
(3)(2016)苏06民终4301号。
(4)(2014)高民(商)终字第3494号。
(5)(2010)渝高法民终字第103号。
(6)(2016)沪01民终11054号。
(1)除万邦飞案外,还可参见(2015)深中法商终字第1141号,(2017)浙04民终1615号,(2017)沪02民终1764号等。
(2)Edward L.Glaeser and Jose Scheinkman,Neither a Borrower nor a Lender be:An Economic Analysis of Interest Restrictions and Usury Laws,Journal of Law and Economics,Vol.41,1998.
(3)详细讨论参见许德风:《论利息的法律管制--兼议私法中的社会化考量》,《北大法律评论》2010年第11卷第1辑。
(4)于飞:《民法基本原则:理论反思与法典表达》,《法学研究》2016年第3期。
(5)渣打银行网公布的2017年10万元以上20万元以下个人无担保贷款建议月利率均为1.4%,合年利率16.8%;万邦飞在2012年10月借款的月利率为1.65%,合年利率19.8%,https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html,2019年4月10日访问。
(6)解亘:《格式条款内容规制的规范体系》,《法学研究》2013年第2期。
(7)(2015)深中法商终字第1141号。
(1)参见判决书:(2017)沪02民终1764号、(2017)浙04民终1002号。
(2)姚明斌:《〈合同法〉第114条(约定违约金)评注》,《法学家》2017年第5期。
(3)“韶关市汇丰华南创展企业有限公司与广东省环境工程装备总公司广东省环境保护工程研究设计院合同纠纷”,最高人民法院民事裁定书(2011)民再申字第84号,《最高人民法院公报》2011年第9期。
(4)高圣平、申晨:《民间借贷中利率上限规定的司法适用》,《政治与法律》2013年第12期,第28页。
(5)(2015)深中法商终字第1141号。
(6)徐孟洲、谢增毅:《论消费者及消费者保护在经济法中的地位--“以人为本”理念与经济法主体和体系的新思考》,《现代法学》2005年第4期。
(7)(2017)沪02民终1764号。
(8)John Armour,et al.,Principles of Financial Regulation,Oxford University Press,2016:206-225.
(1)渣打银行对个人无担保贷款年利率相对其他一些银行(例如中国工商银行)确实更高,参见渣打银行网,https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html,2019年4月10日访问。
(2)张红:《论国家政策作为民法法源》,《中国社会科学》2015年第12期。
(3)宋亚辉:《追求裁判的社会效果:1983-2012》,《法学研究》2017年第5期。
(4)(2017)浙04民终1615号。
(5)(2016)沪01民终11384号。
(6)(2015)深中法商终字第1141号。
(7)缪因知:《论信用卡债务与银行贷款不适用利率管制规则》,《金融法苑》2016年总第93辑。
(8)袁明圣:《公共政策在司法裁判中的定位与适用》,《法律科学》2005年第1期。
(1)宋亚辉:《追求裁判的社会效果:1983-2012》,《法学研究》2017年第5期。
(2)Zhuang Liu,Does Reason Writing Reduce Decision Bias?Experimental Evidence from Judges in China,Journal of Legal Studies,Vol.47,2018.