新中国70年宅基地使用权流转:制度变迁、现实困境、改革方向
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摘要
宅基地使用权流转制度的历史脉络表现为立法思想从公权主导向私权彰显的转变,治理体系从城乡二元向城乡统一的转变以及权利属性从保障属性主导向财产属性凸显的转变三条主线,并形成了所有权与使用权相分离的"两权分离"的现状。无论是政策实践探索中宅基地置换模式、宅基地资本化补偿(地票)的流转模式,还是理论探索中的法定租赁权、地上权的流转路径,实质都是为凸显宅基地资产价值等私益属性,而在赋予宅基地使用权更多权能的思路上所作的努力。但是,宅基地使用权公益与私益的双重属性又导致这些在私益权能上的扩张与宅基地自身公益权能无法根本兼顾和融合,这是宅基地制度改革无法取得实质进展的症结所在。"三权分置"对于宅基地使用权流转问题而言,既是宏观思路上的全新路径,也是微观构造上的流转模式。"三权分置"放弃了对宅基地使用权自身权能的扩展,走的是一条在"两权分离"基础上对宅基地使用权作出进一步权利分解的全新路径,通过新分解的宅基地使用权自由流转实现宅基地财产价值,通过新派生的宅基地资格权保留在农户手中继续维护宅基地的保障属性,实现了公益与私益的兼顾,是宅基地使用权流转的应然选择。
The historical context of the transfer system of housing land use right shows three main lines: the transformation of legislative ideas from the dominance of public rights to the prominence of private rights,the transformation of governance system from urban-rural duality to urban-rural unification,and the transformation of rights attributes from the dominance of security attributes to the prominence of property attributes.These have led to the present situation of "separation of ownership and use rights".Whether it is the mode of replacement of homestead in policy practice,the mode of circulation of capitalization compensation of homestead(land ticket system),or the way of circulation of statutory lease right and land right in theoretical exploration,the essence is to highlight the private interest attributes such as housing land asset value.However,with the dual attributes of public benefit of housing land use right and private benefit of housing land use right,expansion of private benefit power and public benefit power cannot be integrated,which impedes a substantial progress of housing land system reform.For housing land use right circulation,"separation of three rights" is a new way of thinking and an alternative path of land circulation."Separation of three rights" gives up the expansion of the right to the use of homestead,takes a new way to further decompose the right to the use of homestead on the basis of "separation of powers",realizes the property value of housing land through the free circulation of the newly decomposed right to the use of homestead,and maintains the guarantee of homestead in the hands of farmers through the newly derived right to the qualification of homestead.This realizes the balance between public and private interests,which is a natural choice for the transfer of the right to use residential land.
The historical context of the transfer system of housing land use right shows three main lines: the transformation of legislative ideas from the dominance of public rights to the prominence of private rights,the transformation of governance system from urban-rural duality to urban-rural unification,and the transformation of rights attributes from the dominance of security attributes to the prominence of property attributes.These have led to the present situation of "separation of ownership and use rights".Whether it is the mode of replacement of homestead in policy practice,the mode of circulation of capitalization compensation of homestead(land ticket system),or the way of circulation of statutory lease right and land right in theoretical exploration,the essence is to highlight the private interest attributes such as housing land asset value.However,with the dual attributes of public benefit of housing land use right and private benefit of housing land use right,expansion of private benefit power and public benefit power cannot be integrated,which impedes a substantial progress of housing land system reform.For housing land use right circulation,"separation of three rights" is a new way of thinking and an alternative path of land circulation."Separation of three rights" gives up the expansion of the right to the use of homestead,takes a new way to further decompose the right to the use of homestead on the basis of "separation of powers",realizes the property value of housing land through the free circulation of the newly decomposed right to the use of homestead,and maintains the guarantee of homestead in the hands of farmers through the newly derived right to the qualification of homestead.This realizes the balance between public and private interests,which is a natural choice for the transfer of the right to use residential land.
引文
1.曹泮天,2012a:《论宅基地使用权流转的理论基础》,《法学杂志》第6期。
2.曹泮天,2012b:《宅基地使用权流转法律问题研究》,北京:法律出版社。
3.陈小君、蒋省三,2010:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,《管理世界》第10期。
4.陈小君,2014:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》,《法学研究》第4期。
5.董新辉,2018:《宅基地使用权流转制度的困境、出路与重塑》,《学术交流》第9期。
6.董祚继,2018:《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新(下)》,《国土资源》第4期。
7.窦希铭,2011:《土地流转法律制度比较研究——以中国、美国和欧盟主要工业国的对比为视角》,中国政法大学博士学位论文。
8.杜志勇,2017:《农村土地“三权分置”改革立法困境与出路》,黄建中主编,《农地“三权分置”法律实施机制理论与实践》,北京:中国法制出版社。
9.高海燕,2007:《20世纪中国土地制度百年变迁的历史考察》,《浙江大学学报》第5期。
10.关春根,1985:《略论农村土地转包》,《湖南农学院学报》第4期。
11.郭明瑞,2007:《关于宅基地使用权的立法建议》,《法学论坛》第1期。
12.韩世远,2005:《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》,《政治与法律》第5期。
13.韩松,2012:《新农村建设中土地流转的现实问题及其对策》,《中国法学》第1期。
14.韩玉斌,2005:《农村宅基地使用权立法的价值选择》,《西南民族大学学报(人文社科版)》第5期。
15.贺雪峰,2012:《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》,北京:中国政法大学出版社。
16.贺雪峰,2013:《地权的逻辑Ⅱ——地权变革的真相与谬误》,北京:东方出版社。
17.黄宗智,2014:《明清以来的乡村社会经济变迁:历史、理论与现实(卷二:长江三角洲的小农家庭与乡村发展)》,北京:法律出版社。
18.惠建利,2016:《农村宅基地使用权及流转规范与法律制度创新》,《湖南农业大学学报(社会科学版)》第5期。
19.江平,1999:《中国土地立法研究》,北京:中国政法大学出版社。
20.江晓华,2016:《宅基地使用权社区合作型退出的法治路径》,《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》第5期。
21.靳相木,2005:《中国乡村地权变迁的法经济学研究》,北京:中国社会科学出版社。
22.栗阳,2017:《“三权分置”下农村土地经营权性质认定与制度构建》,黄建中主编,《农地“三权分置”法律实施机制理论与实践》,北京:中国法制出版社。
23.刘俊,2006:《中国土地法理论研究》,北京:法律出版社。
24.刘凯湘,2010:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,《法学论坛》第1期。
25.刘庆、关欣、张凤荣、何长元,2006:《关于农村宅基地使用权流转的思考》,《农村经济》第1期。
26.刘润秋,2012:《中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角》,北京:经济管理出版社。
27.刘守英,2014:《直面中国土地问题》,北京:中国发展出版社。
28.刘守英,2015:《农村宅基地制度的特殊性与出路》,《国家行政学院学报》第3期。
29.龙开胜,2016:《宅基地使用权制度改革的现实逻辑与路径选择》,《社会科学家》第2期。
30.龙翼飞、徐霖,2009:《对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议——兼论“小产权房”问题的解决》,《法学杂志》第9期。
31.陆剑,2014:《我国农地使用权流转法律制度研究》,北京:中国政法大学出版社。
32.孟勤国,2005:《物权法开禁农村宅基地交易之辩》,《法学评论》第4期。
33.秦小红,2014:《经济法视域中的若干涉农制度研究——基于对农民理性的分析》,西南政法大学博士学位论文。
34.任中秀,2012:《农村宅基地使用权制度研究》,济南:山东大学出版社。
35.申惠文,2015:《农地三权分离改革的法学反思与批判》,《河北法学》第4期。
36.申建平,2011:《宅基地使用权流转模式的选择》,《政法论丛》第3期。
37.神州土地研究院,2017:《2017中国农村产权流转交易市场发展报告》,北京:中国农业大学出版社。
38.宋迎新、钟和曦,2018:《浙江省农村宅基地“三权分置”的实践与思考》,《浙江国土资源》第4期。
39.孙建伟,2017:《城乡统筹视野下的城乡建设用地置换法律问题研究:以我国宅基地置换中的新型权利为视角》,北京:法律出版社。
40.孙涛、黄少安,2009:《制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究——以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例》,《广东社会科学》第2期。
41.汤玉权,2006:《论户籍制度改革与农村土地制度的变革——对四川省南充市马桥村的调查分析》,《东南学术》第1期。
42.汪军民,2008:《土地权利配置论》,北京:中国社会科学出版社。
43.王崇敏,2016:《宅基地使用权制度现代化构建》,北京:法律出版社。
44.王菊英、王晓明,2008:《城乡户籍制度改革与农村土地集体所有权变革的思考》,《吉林省经济管理干部学院学报》第4期。
45.王利明,2003:《物权法论》,北京:中国政法大学出版社。
46.王卫国、朱庆育,2014:《宅基地如何进入市场——以画家村房屋买卖案为切入点》,《中国政法大学学报》第3期。
47.王小莹,2012:《我国农村土地流转法律制度研究》,北京:法律出版社。
48.王旭东,2007:《中国农村宅基地制度研究》,财政部财政科学研究所博士学位论文。
49.温世扬、韩富营,2019:《从“人役权”到“地上权”——宅基地使用权制度的再塑造》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》第2期。
50.温铁军,2009:《三农问题与制度变迁》,北京:中国经济出版社。
51.咸鸿昌,2009:《英国土地法律史——以保有权为视角的考察》,北京:北京大学出版社。
52.向勇,2015:《中国宅基地立法基本问题研究》,北京:中国政法大学出版社。
53.叶兴庆,2014:《从“两权分离”到“三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来》,《法学研究》第4期。
54.叶兴庆,2016:《农村集体产权权利分割问题研究》,北京:中国金融出版社。
55.于霄,2013:《中英比较视野下的宅基地法律改革》,上海:上海人民出版社。
56.喻文莉,2011:《转型期宅基地使用权制度研究》,北京:法律出版社。
57.张坚主编,2017:《农村土地承包经营权、宅基地使用权流转的实证分析与法律构造》,北京:法律出版社。
58.张庆华,2015:《新型城镇化背景下的农村土地物权流转法律制度研究》,北京:法律出版社。
59.赵树枫、李廷佑、张强、黄序,2015:《农村宅基地制度与城乡一体化》,北京:中国经济出版社。
60.郑尚元,2014:《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》,《中国法学》第2期。
61.郑永流,2004:《当代中国农村法律发展道路探索》,北京:中国政法大学出版社。
62.朱岩,2006:《“宅基地使用权”评释——评〈物权法草案〉第十三章》,《中外法学》第1期。
63.柯武刚、史漫飞,2003:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆。
64.伊利、莫尔豪斯,1982:《土地经济学原理》,滕维藻译,北京:商务印书馆。
(1)“流转”最初被运用在经济学领域,意指产权在不同主体之间的移转过程。随着经济现象越来越多地被纳入法学的检视框架,“产权”一词常见于日常的讨论,与之相关的“流转”也被现实地运用于民事立法和司法过程中,从而成为一个被社会各界所熟知的概念。《中华人民共和国农村土地承包法》规定了“土地承包经营权的流转”,将转包、出租、互换、转让等行为统称为流转。但在法律文本层面,并未出现“宅基地使用权流转”的字样,其含义在立法层面并没有明确的规定。本文所称的“宅基地使用权流转”意指宅基地使用权在不同主体之间权利的移转。
(1)1950年的《中华人民共和国土地改革法》(以下简称《土地改革法》)和1954年的《中华人民共和国宪法》确立了农地私有。
(2)1950年的《土地改革法》承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。
(3)1962年,中共八届十中全会发布《农村人民公社工作条例修正草案》,规定宅基地归生产队所有,一律不准出租和买卖,但社员有买卖或者租赁房屋的权利。
(1)也有学者认为,该阶段农民享有宅基地使用权,但使用权不能流转,只是社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。详见王小莹(2012)。
(2)1963年3月20日,《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中提出“宅基地上的……房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有”,可以视为是确立了所有权和使用权“两权分离”的基本思路和雏形。
(3)1995年原国家土地管理局出台了《确定土地所有权和使用权的若干规定》,规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回”。
(4)1982年《村镇建房用地管理条例》第十四条规定:“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,……由批准机关发给宅基地使用证明”;第十八条规定,“集镇内非农业户建房需要用地的,……参照第十四条的规定办理”。1986年通过、1988年修正的《土地管理法》规定:“城镇非农业户口建住宅,需要使用集体土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补偿费”,还明确提出“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定”。上述法律和规章,都允许某些非农业户(城镇居民)以无偿或有偿方式使用农村集体所有的宅基地来建房。
(1)最高人民法院于1984年出台《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》,强调法院对买卖房屋而移转宅基地使用权发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。
(2)1986年制定的《土地管理法》规定:村民一户只能拥有一处宅基地;申请宅基地要符合条件;面积要有限额;由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按规定办理申请、审批手续等等。
(3)1993年,国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,明令禁止农民的住宅向城市居民出售。
(4)1998年,全国人大修订《土地管理法》,禁止城镇非农业居民取得宅基地。
(1)2006年12月7日,在京的农经界专家陆学艺、郭书田、赵树枫等12人联名,给第十届全国人大常委会委员长吴邦国写信,信中认为第六次审议稿这样的删改不符合中央统筹城乡经济社会发展和改变二元结构的方针,建议恢复前三次的表述,并从不公正的规定、物权法理上自相矛盾、农村宅基地实际、耕地与流民风险等四个方面进行了分析。详见赵树枫等(2015)。
(2)2007年3月16日十届全国人大五次会议通过的《物权法》,将宅基地使用权转让的规定修改为:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。时任全国人大常委会副委员长王兆国在“关于《中华人民共和国物权法(草案)》的说明”中指出:《物权法》有关宅基地取得、行使和转让的规定,是基于“从全国范围看,放开宅基地使用权的转让”“条件尚不成熟”,为了维护现行法律和政策,并为今后修改有关法律、调整有关政策“留有余地”做出的。
(1)2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的探索方向,并做出“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求。2005年11月,为正式启动城乡建设用地增减挂钩工作,国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]207号),国家关于“建设用地增减挂钩”的方法正式提出,并在天津、浙江等省(市)的28个县(市、区)展开试点,为其他改革提供了经验借鉴。
(2)宅基地置换的具体操作流程为,农户自愿与集体经济组织签订置换协议,把宅基地交还给集体经济组织,放弃其享有的宅基地使用权。集体经济组织取得宅基地后,再与政府签订置换协议,由政府对置换出的宅基地统一开发建设。这些宅基地一部分用于为参与置换的农户建设住房,并通过集体经济组织分配给原宅基地使用权人,另一部分宅基地由政府出让以进行开发,弥补城市建设用地的不足。
(1)如浙江德清、义乌通过将闲置宅基地按规划转为集体经营性建设用地进行开发利用,将闲置宅基地和复垦节余的农村建设用地统筹协调,化零为整调整为集体经营性建设用地,与国有土地同权同价、同等入市。象山县探索将集体经营性建设用地以村办企业用地形式供地,参与乡村旅游、文体娱乐、农家乐、民宿等项目,促进了农村产业融合发展,助推了乡村振兴。详见宋迎新、钟和曦(2018)。
(2)所谓“地票”,是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦,变成符合栽种农作物要求的耕地,经土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标,由市国土房管部门按该相应指标发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就被称为“地票”。
(3)王政、梁倩:《多地探索建立宅基地使用权流转制度》,《经济参考报》2014年6月6日,网址http://news.xinhuanet.com/housel/2014-06/06/c_1111008035.html。
(1)在英国土地法上,保有制是指保有人(tenant)以某种义务为条件代领主(lord)持有土地,保有人占有土地享有收益并向领主提供役务(service)和附属义务(incidents),领主保证保有人人身财产安全的土地制度。
(1)上文所述《物权法》的起草和审议过程就是对“等”字最好的注解。
2.曹泮天,2012b:《宅基地使用权流转法律问题研究》,北京:法律出版社。
3.陈小君、蒋省三,2010:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,《管理世界》第10期。
4.陈小君,2014:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》,《法学研究》第4期。
5.董新辉,2018:《宅基地使用权流转制度的困境、出路与重塑》,《学术交流》第9期。
6.董祚继,2018:《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新(下)》,《国土资源》第4期。
7.窦希铭,2011:《土地流转法律制度比较研究——以中国、美国和欧盟主要工业国的对比为视角》,中国政法大学博士学位论文。
8.杜志勇,2017:《农村土地“三权分置”改革立法困境与出路》,黄建中主编,《农地“三权分置”法律实施机制理论与实践》,北京:中国法制出版社。
9.高海燕,2007:《20世纪中国土地制度百年变迁的历史考察》,《浙江大学学报》第5期。
10.关春根,1985:《略论农村土地转包》,《湖南农学院学报》第4期。
11.郭明瑞,2007:《关于宅基地使用权的立法建议》,《法学论坛》第1期。
12.韩世远,2005:《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》,《政治与法律》第5期。
13.韩松,2012:《新农村建设中土地流转的现实问题及其对策》,《中国法学》第1期。
14.韩玉斌,2005:《农村宅基地使用权立法的价值选择》,《西南民族大学学报(人文社科版)》第5期。
15.贺雪峰,2012:《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》,北京:中国政法大学出版社。
16.贺雪峰,2013:《地权的逻辑Ⅱ——地权变革的真相与谬误》,北京:东方出版社。
17.黄宗智,2014:《明清以来的乡村社会经济变迁:历史、理论与现实(卷二:长江三角洲的小农家庭与乡村发展)》,北京:法律出版社。
18.惠建利,2016:《农村宅基地使用权及流转规范与法律制度创新》,《湖南农业大学学报(社会科学版)》第5期。
19.江平,1999:《中国土地立法研究》,北京:中国政法大学出版社。
20.江晓华,2016:《宅基地使用权社区合作型退出的法治路径》,《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》第5期。
21.靳相木,2005:《中国乡村地权变迁的法经济学研究》,北京:中国社会科学出版社。
22.栗阳,2017:《“三权分置”下农村土地经营权性质认定与制度构建》,黄建中主编,《农地“三权分置”法律实施机制理论与实践》,北京:中国法制出版社。
23.刘俊,2006:《中国土地法理论研究》,北京:法律出版社。
24.刘凯湘,2010:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,《法学论坛》第1期。
25.刘庆、关欣、张凤荣、何长元,2006:《关于农村宅基地使用权流转的思考》,《农村经济》第1期。
26.刘润秋,2012:《中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角》,北京:经济管理出版社。
27.刘守英,2014:《直面中国土地问题》,北京:中国发展出版社。
28.刘守英,2015:《农村宅基地制度的特殊性与出路》,《国家行政学院学报》第3期。
29.龙开胜,2016:《宅基地使用权制度改革的现实逻辑与路径选择》,《社会科学家》第2期。
30.龙翼飞、徐霖,2009:《对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议——兼论“小产权房”问题的解决》,《法学杂志》第9期。
31.陆剑,2014:《我国农地使用权流转法律制度研究》,北京:中国政法大学出版社。
32.孟勤国,2005:《物权法开禁农村宅基地交易之辩》,《法学评论》第4期。
33.秦小红,2014:《经济法视域中的若干涉农制度研究——基于对农民理性的分析》,西南政法大学博士学位论文。
34.任中秀,2012:《农村宅基地使用权制度研究》,济南:山东大学出版社。
35.申惠文,2015:《农地三权分离改革的法学反思与批判》,《河北法学》第4期。
36.申建平,2011:《宅基地使用权流转模式的选择》,《政法论丛》第3期。
37.神州土地研究院,2017:《2017中国农村产权流转交易市场发展报告》,北京:中国农业大学出版社。
38.宋迎新、钟和曦,2018:《浙江省农村宅基地“三权分置”的实践与思考》,《浙江国土资源》第4期。
39.孙建伟,2017:《城乡统筹视野下的城乡建设用地置换法律问题研究:以我国宅基地置换中的新型权利为视角》,北京:法律出版社。
40.孙涛、黄少安,2009:《制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究——以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例》,《广东社会科学》第2期。
41.汤玉权,2006:《论户籍制度改革与农村土地制度的变革——对四川省南充市马桥村的调查分析》,《东南学术》第1期。
42.汪军民,2008:《土地权利配置论》,北京:中国社会科学出版社。
43.王崇敏,2016:《宅基地使用权制度现代化构建》,北京:法律出版社。
44.王菊英、王晓明,2008:《城乡户籍制度改革与农村土地集体所有权变革的思考》,《吉林省经济管理干部学院学报》第4期。
45.王利明,2003:《物权法论》,北京:中国政法大学出版社。
46.王卫国、朱庆育,2014:《宅基地如何进入市场——以画家村房屋买卖案为切入点》,《中国政法大学学报》第3期。
47.王小莹,2012:《我国农村土地流转法律制度研究》,北京:法律出版社。
48.王旭东,2007:《中国农村宅基地制度研究》,财政部财政科学研究所博士学位论文。
49.温世扬、韩富营,2019:《从“人役权”到“地上权”——宅基地使用权制度的再塑造》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》第2期。
50.温铁军,2009:《三农问题与制度变迁》,北京:中国经济出版社。
51.咸鸿昌,2009:《英国土地法律史——以保有权为视角的考察》,北京:北京大学出版社。
52.向勇,2015:《中国宅基地立法基本问题研究》,北京:中国政法大学出版社。
53.叶兴庆,2014:《从“两权分离”到“三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来》,《法学研究》第4期。
54.叶兴庆,2016:《农村集体产权权利分割问题研究》,北京:中国金融出版社。
55.于霄,2013:《中英比较视野下的宅基地法律改革》,上海:上海人民出版社。
56.喻文莉,2011:《转型期宅基地使用权制度研究》,北京:法律出版社。
57.张坚主编,2017:《农村土地承包经营权、宅基地使用权流转的实证分析与法律构造》,北京:法律出版社。
58.张庆华,2015:《新型城镇化背景下的农村土地物权流转法律制度研究》,北京:法律出版社。
59.赵树枫、李廷佑、张强、黄序,2015:《农村宅基地制度与城乡一体化》,北京:中国经济出版社。
60.郑尚元,2014:《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》,《中国法学》第2期。
61.郑永流,2004:《当代中国农村法律发展道路探索》,北京:中国政法大学出版社。
62.朱岩,2006:《“宅基地使用权”评释——评〈物权法草案〉第十三章》,《中外法学》第1期。
63.柯武刚、史漫飞,2003:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆。
64.伊利、莫尔豪斯,1982:《土地经济学原理》,滕维藻译,北京:商务印书馆。
(1)“流转”最初被运用在经济学领域,意指产权在不同主体之间的移转过程。随着经济现象越来越多地被纳入法学的检视框架,“产权”一词常见于日常的讨论,与之相关的“流转”也被现实地运用于民事立法和司法过程中,从而成为一个被社会各界所熟知的概念。《中华人民共和国农村土地承包法》规定了“土地承包经营权的流转”,将转包、出租、互换、转让等行为统称为流转。但在法律文本层面,并未出现“宅基地使用权流转”的字样,其含义在立法层面并没有明确的规定。本文所称的“宅基地使用权流转”意指宅基地使用权在不同主体之间权利的移转。
(1)1950年的《中华人民共和国土地改革法》(以下简称《土地改革法》)和1954年的《中华人民共和国宪法》确立了农地私有。
(2)1950年的《土地改革法》承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。
(3)1962年,中共八届十中全会发布《农村人民公社工作条例修正草案》,规定宅基地归生产队所有,一律不准出租和买卖,但社员有买卖或者租赁房屋的权利。
(1)也有学者认为,该阶段农民享有宅基地使用权,但使用权不能流转,只是社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。详见王小莹(2012)。
(2)1963年3月20日,《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中提出“宅基地上的……房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有”,可以视为是确立了所有权和使用权“两权分离”的基本思路和雏形。
(3)1995年原国家土地管理局出台了《确定土地所有权和使用权的若干规定》,规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回”。
(4)1982年《村镇建房用地管理条例》第十四条规定:“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,……由批准机关发给宅基地使用证明”;第十八条规定,“集镇内非农业户建房需要用地的,……参照第十四条的规定办理”。1986年通过、1988年修正的《土地管理法》规定:“城镇非农业户口建住宅,需要使用集体土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补偿费”,还明确提出“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定”。上述法律和规章,都允许某些非农业户(城镇居民)以无偿或有偿方式使用农村集体所有的宅基地来建房。
(1)最高人民法院于1984年出台《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》,强调法院对买卖房屋而移转宅基地使用权发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。
(2)1986年制定的《土地管理法》规定:村民一户只能拥有一处宅基地;申请宅基地要符合条件;面积要有限额;由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按规定办理申请、审批手续等等。
(3)1993年,国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,明令禁止农民的住宅向城市居民出售。
(4)1998年,全国人大修订《土地管理法》,禁止城镇非农业居民取得宅基地。
(1)2006年12月7日,在京的农经界专家陆学艺、郭书田、赵树枫等12人联名,给第十届全国人大常委会委员长吴邦国写信,信中认为第六次审议稿这样的删改不符合中央统筹城乡经济社会发展和改变二元结构的方针,建议恢复前三次的表述,并从不公正的规定、物权法理上自相矛盾、农村宅基地实际、耕地与流民风险等四个方面进行了分析。详见赵树枫等(2015)。
(2)2007年3月16日十届全国人大五次会议通过的《物权法》,将宅基地使用权转让的规定修改为:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。时任全国人大常委会副委员长王兆国在“关于《中华人民共和国物权法(草案)》的说明”中指出:《物权法》有关宅基地取得、行使和转让的规定,是基于“从全国范围看,放开宅基地使用权的转让”“条件尚不成熟”,为了维护现行法律和政策,并为今后修改有关法律、调整有关政策“留有余地”做出的。
(1)2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的探索方向,并做出“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求。2005年11月,为正式启动城乡建设用地增减挂钩工作,国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]207号),国家关于“建设用地增减挂钩”的方法正式提出,并在天津、浙江等省(市)的28个县(市、区)展开试点,为其他改革提供了经验借鉴。
(2)宅基地置换的具体操作流程为,农户自愿与集体经济组织签订置换协议,把宅基地交还给集体经济组织,放弃其享有的宅基地使用权。集体经济组织取得宅基地后,再与政府签订置换协议,由政府对置换出的宅基地统一开发建设。这些宅基地一部分用于为参与置换的农户建设住房,并通过集体经济组织分配给原宅基地使用权人,另一部分宅基地由政府出让以进行开发,弥补城市建设用地的不足。
(1)如浙江德清、义乌通过将闲置宅基地按规划转为集体经营性建设用地进行开发利用,将闲置宅基地和复垦节余的农村建设用地统筹协调,化零为整调整为集体经营性建设用地,与国有土地同权同价、同等入市。象山县探索将集体经营性建设用地以村办企业用地形式供地,参与乡村旅游、文体娱乐、农家乐、民宿等项目,促进了农村产业融合发展,助推了乡村振兴。详见宋迎新、钟和曦(2018)。
(2)所谓“地票”,是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦,变成符合栽种农作物要求的耕地,经土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标,由市国土房管部门按该相应指标发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就被称为“地票”。
(3)王政、梁倩:《多地探索建立宅基地使用权流转制度》,《经济参考报》2014年6月6日,网址http://news.xinhuanet.com/housel/2014-06/06/c_1111008035.html。
(1)在英国土地法上,保有制是指保有人(tenant)以某种义务为条件代领主(lord)持有土地,保有人占有土地享有收益并向领主提供役务(service)和附属义务(incidents),领主保证保有人人身财产安全的土地制度。
(1)上文所述《物权法》的起草和审议过程就是对“等”字最好的注解。