制度变迁:预征补协议在集体土地征收程序的引入——《土地管理法修正案(草案)》第47条第二款的完善建议
|
摘要
较之国有土地上房屋征收相对成熟的协议补偿和决定补偿相衔接的制度安排,现行《土地管理法》既未规定决定补偿程序,也未规定协议补偿制度。《修正案草案》第47条第2款引入预征补协议制度,将之作为市、县政府申请征收的前提条件,使得原有土地征收补偿相关制度安排的地位发生变化,整个土地征收工作的重心发生位移。但《修正案草案》没有明确协议主体、内容、协议补偿与决定补偿的关系、协议的执行等基本问题。本文结合制度变迁的相关理论,参考最高人民法院相应裁判,对预征补协议的性质与效力、协议的缔约主体与缔约比例、协议的主要内容与履行及强制执行等方面问题加以讨论,为进一步修法完善提供参考。
引文
[1][美]道格拉斯·C·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版,第3页。
[2][美]罗纳德·科斯等:《财产权利与制度变迁》,刘守英等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版,第230-231页。
[3]如《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第6条规定,实施征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁,被补偿人应当在规定的签约期限内完成签约并按照协议约定搬迁。第10条规定,在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内,补偿人与被补偿人应当按照本条例规定和经批准的征地房屋补偿实施方案,就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。
[4]如林建国诉南昌县政府土地征收一案裁定认为,考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点,在法律没有明确规定的情形下,市、县政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益,可以根据征收与补偿工作实际需要,在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中,将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人,组织对拟征地现状进行调查,并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。参见(2017)最高法行申9159号行政裁定书。
[5]耿宝建、殷勤:“集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查”,载《法律适用》2019年第1期。
[6]修法说明指出,现行法规定的土地征收“两公告一登记”程序是在征地批后实施,试点地区探索征地协商和补偿安置前置,即先与农民就补偿标准等内容达成书面协议,征地补偿安置资金落实后方可启动程序,在总结各地实践和试点地区有效做法的基础上,此次修法对征地程序予以完善,补充了市、县政府申请征收土地前的程序要求,有利于保障被征地农民的知情权、参与权、监督权,缓解被征地农民的后患之忧。参见《国务院〈关于土地管理法、城市房地产管理法修正案(草案)〉的说明》《国土资源部关于土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》。
[7]制度变迁通常有两种类型:诱致性制度变迁与强制性制度变迁。前者指现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,由一个人或一群人在响应获利机会时自发地倡导、组织与实行;后者由政府命令与法律引入及实行。一方面,地方政府具有通过协议实施征补的强烈动因,被征地农民一般也不反对征收,但希望得到更多的补偿。另一方面,国家法律制度供给的不足,反过来又降低了这种诱致性制度变迁的有效性。当诱致性制度供给不足时,国家必须提供强制性制度供给来矫正这种不足。参见美]罗纳德·科斯等:《财产权利与制度变迁》,刘守英等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版,第269页。
[8]黄少安主编:《制度经济学》,高等教育出版社2008年版,第105页。
[9]伍开群:“制度变迁:从家庭承包到家庭农场”,载《当代经济研究》2014年第1期。
[10]根据《合同法》第44条规定,依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。第45条规定,当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同,自条件成就时生效。附解除条件的合同,自条件成就时失效。当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的,视为条件已成就;不正当地促成条件成就的,视为条件不成就。第46条规定,当事人对合同的效力可以约定附期限。附生效期限的合同,自期限届至时生效。附终止期限的合同,自期限届满时失效。
[11]根据《合同法》第42条规定,当事人在订立合同过程中有下列情形之一,给对方造成损失的,应当承担损害赔偿责任:假借订立合同,恶意进行磋商;故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况;有其他违背诚实信用原则的行为。
[12]实践中也的确如此。有的市、县政府及其职能部门为了快速实施征地,许多在协议签订后立即支付部分甚至全部补偿安置。
[13]翟远见:“《合同法》第45条(附条件合同)评注”,载《法学家》2018年第5期。
[14]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定,农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效;已实施征地,满两年未供地的,在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标,对具备耕作条件的土地,应当交原土地使用者继续耕种,也可以由当地人民政府组织耕种。
[15]根据《土地管理法》第46条第1款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
[16]根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
[17]根据《国有土地上征收与补偿条例》第4条、第5条规定,市、县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,市、县政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。
[18]于立深:“行政协议司法判断的核心标准:公权力的作用”,载《行政法学研究》2017年第2期。
[19]刘以贵诉阜宁县政府等城建行政强制一案裁定认为,农村土地征收过程中对合法建筑的拆除,宜首先推定系征收实施主体实施或委托实施,在市、县政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下,拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政部门,后者无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。因此,在经依法批准的征地过程中,因合法房屋被强制拆除引发的行政案件,土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告;除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。参见(2017)最高法行申1337号行政裁定书。
[20]王克稳:“我国集体土地征收制度的构建”,载《法学研究》2016年第1期。
[21]根据《物权法》第60条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。
[22]根据《村民委员会组织法》第24条规定,宅基地的使用方案,征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益事项经村民会议讨论决定方可办理。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
[23]根据《物权法》第121条规定,因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。
[24]根据《物权法》第42条第2款、第3款规定,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。
[25]根据德国法上的“附保护第三人作用的契约”制度,债务人不仅对于债权人负有给付义务,且对于与债权人有利害关系的第三人依据诚实信用原则负有照顾和保护义务,债务人违反这种义务造成第三人的损害,遭受损害的第三人尽管不是合同当事人,仍可以请求债务人承担合同责任。白云锋:“论行政协议第三人原告资格”,载《行政法学研究》2019年第1期。
[26][美]艾珀斯坦:《征收——私人财产和征用权》,李昊等译,中国人民大学出版社2011年版,第100页。
[27]郭鸿昌诉鄞州区政府房屋行政征收一案裁定认为,由于公共利益属于典型的不确定法律概念,建设项目是否符合公共利益的需要,一方面应主要由立法判断,即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面,对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的,则宜尊重通过正当程序而形成的判断,对以征收形式进行的旧城区改建等项目,既交织公共利益与商业开发,也涉及旧城保护与都市更新,应当尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿,大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的,可以认为建设项目符合公共利益的需要。参见(2017)最高行申4693号行政裁定书。
[28]根据《修正案草案》第48条规定,征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,并根据社会、经济发展水平适时调整。征收农村村民住宅的,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障其居住权和农村村民合法的住房财产权益。市、县政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。
[29]论者指出,对于土地补偿费用的计算和补偿原则上应采统一补偿规则,即以未设他项权利的被征收土地的市场价值为基准计算土地补偿费,再由土地所有权人和他项权利人按照各项权利在土地市场价值中所占的比例予以分割。但为了避免对他项权利人造成不公平的后果,在计算统一补偿费时,应当考虑他项权利的价值及其对被征收土地公平市场价值的影响。参见田韶华:“论集体土地上他项权利在征收补偿中的地位及其实现”,载《法学》2017年第1期。
[30]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2007年版,第240-241页。
[31]王利明:“论合同的相对性”,载《中国法学》1996年第4期。
[32]我国台湾地区“行政程序法”第148条规定,行政契约约定自愿接受执行时,债务人不为给付时,债权人得以该契约为强制执行之执行名义。前项约定,缔约之一方为中央行政机关时,应经主管院、部或同等级机关之认可;缔约之一方为地方自治团体之行政机关时,应经该地方自治团体行政首长之认可;契约内容涉及委办事项者,并应经委办机关之认可,始生效力。第一项强制执行,准用行政诉讼法有关强制执行之规定。
[33]同注[2],第269页。
[2][美]罗纳德·科斯等:《财产权利与制度变迁》,刘守英等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版,第230-231页。
[3]如《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第6条规定,实施征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁,被补偿人应当在规定的签约期限内完成签约并按照协议约定搬迁。第10条规定,在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内,补偿人与被补偿人应当按照本条例规定和经批准的征地房屋补偿实施方案,就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。
[4]如林建国诉南昌县政府土地征收一案裁定认为,考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点,在法律没有明确规定的情形下,市、县政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益,可以根据征收与补偿工作实际需要,在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中,将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人,组织对拟征地现状进行调查,并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。参见(2017)最高法行申9159号行政裁定书。
[5]耿宝建、殷勤:“集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查”,载《法律适用》2019年第1期。
[6]修法说明指出,现行法规定的土地征收“两公告一登记”程序是在征地批后实施,试点地区探索征地协商和补偿安置前置,即先与农民就补偿标准等内容达成书面协议,征地补偿安置资金落实后方可启动程序,在总结各地实践和试点地区有效做法的基础上,此次修法对征地程序予以完善,补充了市、县政府申请征收土地前的程序要求,有利于保障被征地农民的知情权、参与权、监督权,缓解被征地农民的后患之忧。参见《国务院〈关于土地管理法、城市房地产管理法修正案(草案)〉的说明》《国土资源部关于土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》。
[7]制度变迁通常有两种类型:诱致性制度变迁与强制性制度变迁。前者指现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,由一个人或一群人在响应获利机会时自发地倡导、组织与实行;后者由政府命令与法律引入及实行。一方面,地方政府具有通过协议实施征补的强烈动因,被征地农民一般也不反对征收,但希望得到更多的补偿。另一方面,国家法律制度供给的不足,反过来又降低了这种诱致性制度变迁的有效性。当诱致性制度供给不足时,国家必须提供强制性制度供给来矫正这种不足。参见美]罗纳德·科斯等:《财产权利与制度变迁》,刘守英等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版,第269页。
[8]黄少安主编:《制度经济学》,高等教育出版社2008年版,第105页。
[9]伍开群:“制度变迁:从家庭承包到家庭农场”,载《当代经济研究》2014年第1期。
[10]根据《合同法》第44条规定,依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。第45条规定,当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同,自条件成就时生效。附解除条件的合同,自条件成就时失效。当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的,视为条件已成就;不正当地促成条件成就的,视为条件不成就。第46条规定,当事人对合同的效力可以约定附期限。附生效期限的合同,自期限届至时生效。附终止期限的合同,自期限届满时失效。
[11]根据《合同法》第42条规定,当事人在订立合同过程中有下列情形之一,给对方造成损失的,应当承担损害赔偿责任:假借订立合同,恶意进行磋商;故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况;有其他违背诚实信用原则的行为。
[12]实践中也的确如此。有的市、县政府及其职能部门为了快速实施征地,许多在协议签订后立即支付部分甚至全部补偿安置。
[13]翟远见:“《合同法》第45条(附条件合同)评注”,载《法学家》2018年第5期。
[14]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定,农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效;已实施征地,满两年未供地的,在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标,对具备耕作条件的土地,应当交原土地使用者继续耕种,也可以由当地人民政府组织耕种。
[15]根据《土地管理法》第46条第1款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
[16]根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
[17]根据《国有土地上征收与补偿条例》第4条、第5条规定,市、县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,市、县政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。
[18]于立深:“行政协议司法判断的核心标准:公权力的作用”,载《行政法学研究》2017年第2期。
[19]刘以贵诉阜宁县政府等城建行政强制一案裁定认为,农村土地征收过程中对合法建筑的拆除,宜首先推定系征收实施主体实施或委托实施,在市、县政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下,拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政部门,后者无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。因此,在经依法批准的征地过程中,因合法房屋被强制拆除引发的行政案件,土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告;除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。参见(2017)最高法行申1337号行政裁定书。
[20]王克稳:“我国集体土地征收制度的构建”,载《法学研究》2016年第1期。
[21]根据《物权法》第60条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。
[22]根据《村民委员会组织法》第24条规定,宅基地的使用方案,征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益事项经村民会议讨论决定方可办理。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
[23]根据《物权法》第121条规定,因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。
[24]根据《物权法》第42条第2款、第3款规定,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。
[25]根据德国法上的“附保护第三人作用的契约”制度,债务人不仅对于债权人负有给付义务,且对于与债权人有利害关系的第三人依据诚实信用原则负有照顾和保护义务,债务人违反这种义务造成第三人的损害,遭受损害的第三人尽管不是合同当事人,仍可以请求债务人承担合同责任。白云锋:“论行政协议第三人原告资格”,载《行政法学研究》2019年第1期。
[26][美]艾珀斯坦:《征收——私人财产和征用权》,李昊等译,中国人民大学出版社2011年版,第100页。
[27]郭鸿昌诉鄞州区政府房屋行政征收一案裁定认为,由于公共利益属于典型的不确定法律概念,建设项目是否符合公共利益的需要,一方面应主要由立法判断,即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面,对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的,则宜尊重通过正当程序而形成的判断,对以征收形式进行的旧城区改建等项目,既交织公共利益与商业开发,也涉及旧城保护与都市更新,应当尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿,大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的,可以认为建设项目符合公共利益的需要。参见(2017)最高行申4693号行政裁定书。
[28]根据《修正案草案》第48条规定,征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,并根据社会、经济发展水平适时调整。征收农村村民住宅的,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障其居住权和农村村民合法的住房财产权益。市、县政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。
[29]论者指出,对于土地补偿费用的计算和补偿原则上应采统一补偿规则,即以未设他项权利的被征收土地的市场价值为基准计算土地补偿费,再由土地所有权人和他项权利人按照各项权利在土地市场价值中所占的比例予以分割。但为了避免对他项权利人造成不公平的后果,在计算统一补偿费时,应当考虑他项权利的价值及其对被征收土地公平市场价值的影响。参见田韶华:“论集体土地上他项权利在征收补偿中的地位及其实现”,载《法学》2017年第1期。
[30]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2007年版,第240-241页。
[31]王利明:“论合同的相对性”,载《中国法学》1996年第4期。
[32]我国台湾地区“行政程序法”第148条规定,行政契约约定自愿接受执行时,债务人不为给付时,债权人得以该契约为强制执行之执行名义。前项约定,缔约之一方为中央行政机关时,应经主管院、部或同等级机关之认可;缔约之一方为地方自治团体之行政机关时,应经该地方自治团体行政首长之认可;契约内容涉及委办事项者,并应经委办机关之认可,始生效力。第一项强制执行,准用行政诉讼法有关强制执行之规定。
[33]同注[2],第269页。
© 2004-2018 中国地质图书馆版权所有 京ICP备05064691号 京公网安备11010802017129号 地址：北京市海淀区学院路29号 邮编：100083 电话：办公室：(+86 10)66554848；文献借阅、咨询服务、科技查新：66554700 |