国家监察体制改革对行刑衔接监督机制的影响与启示
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摘要
我国现行行刑衔接机制存在监督机制薄弱的问题。国家监察体制改革之前,行刑衔接监督主要依靠检察机关的法律监督职能实现,但该种监督存在职能定位不清晰、缺少强制性监督措施等不足。国家监察体制改革之后,监察委通过对国家公务人员的监督实现了对公权力运行全过程的监督,可以从监察范围、监察线索来源、监察措施等方面对行刑衔接监督机制进行完善。
There is a weak supervision mechanism problem in the current convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice in our country. Before the reform of the national supervision system,the supervision of convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice mainly relies on the legal supervision function of the procuratorial organs,but there are some shortcomings in this kind of supervision,such as unclear function orientation and lack of mandatory supervision measures. After the reform of the national supervisory system,the supervisory committee has realized the supervision covers everyone and every institution that exercises public power through the supervision on national public servants.It can improve the supervision mechanism of the convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice from the aspects of the scope of supervision,the source of supervision clues and the supervision measures.
There is a weak supervision mechanism problem in the current convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice in our country. Before the reform of the national supervision system,the supervision of convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice mainly relies on the legal supervision function of the procuratorial organs,but there are some shortcomings in this kind of supervision,such as unclear function orientation and lack of mandatory supervision measures. After the reform of the national supervisory system,the supervisory committee has realized the supervision covers everyone and every institution that exercises public power through the supervision on national public servants.It can improve the supervision mechanism of the convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice from the aspects of the scope of supervision,the source of supervision clues and the supervision measures.
引文
(1)参见周佑勇、刘艳红:《行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究》,《东南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第1期,第48页。
(2)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定:“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件,应当依法做出处理;其中,依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的,应当依法实施行政处罚。”
(3)参见乌兰:《公共行政权监督的分野、补强与融合——一种基于监察与行政检察公益保护职能配置的思考》,《政法论丛》2018年第2期,第70-80页。
(4)参见马怀德:《再论国家监察立法的主要问题》,《行政法学研究》2018年第1期,第3-15页。
(5)汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年第6期,第84-95页。
(6)有学者称监察权“仍然具有广义行政行为的性质”。参见姜明安:《国家监察法立法应处理的主要法律关系》,《环球法律评论》2017年第2期,第117-121页。
(7)《监察法》第四十五条第二款规定:“对违法的公职人员依照法定程序做出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。”
(8)《中华人民共和国公务员法》第五十六条规定:“处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”
(9)参见郑曦:《监察委员会的权力二元属性及其协调》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2017年第11期,第71-80页。
(10)有学者称这种观点为目前学界主流观点。参见汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年11月,第84-95页。
(11)见前注[5],第84-95页。
(12)参见马怀德:《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期,第16页。
(13)同上注[9],第71-80页。
(14)刘艳红:《监察委员会调查权运作的双重困境与法治路径》,《法学论坛》2017年第11期,第8页。
(15)山西省夏县(2017)晋0828刑初45号。
(16)《监察法》第四十四条第三款规定:“……留置1日折抵管制2日,折抵拘役、有期徒刑1日。”
(17)《监察法》第三十三条第一款规定:“检察机关依照本法规定收集的……证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”第三款规定:“以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”
(18)《监察法》第四条第二款规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合,相互制约。”
(19)《中华人民共和国刑法》第三条规定:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”该条规定被认为是我国的“罪刑法定”原则。
(20)韩大元:《坚持检察机关的宪法定位》,《人民检察》2012年第23期,第11页。
(21)参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》,《法学研究》2002年第2期,第3-4页;吴建雄:《检察权的司法价值及其完善》,《中国刑事法杂志》2011年第10期,第9页;龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》,《法学》1999年第10期,第5页;石少侠:《论我国检察权的性质——定位于法律监督权的检察权》,《法制与社会发展》2005年第3期,第85-87页。
(22)参见胡勇:《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》,《法治研究》2017年第3期,第88-94页。
(23)参见王玄玮:《国家监察体制改革和检察机关的发展》,《人民法治》2017年第2期,第50-53页。
(24)见前注[20],第12页。
(25)参见:《没有监督的权力必然导致腐败》,光明网:http://dangjian.gmw.cn/2017-02/28/content_23846557.htm.最后访问日期:2018年8月1日。
(26)参见孙杰:《环境执法中的“以罚代刑”现象及其规制》,《山东社会科学》2017年第3期,第179页。
(27)见前注[3],第74页。
(28)参见徐日丹、闫晶晶、史兆琨:《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》,正义网:http://news.jcrb.com/jszx/201707/t20170701_1771914.html.最后访问日期:2018年8月1日。
(29)参见林平:《最高检:重视公益诉讼诉前程序,行政机关主动整改率明显提高》,澎湃新闻:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2014700.最后访问日期:2018年8月1日。
(30)根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。《民事诉讼法》第五十五条新增第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第二十五条新增第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
(31)《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条、第二十八条、第三十八条、第六十一条分别涉及行刑衔接问题。
(32)包括《整规办加强工作联系的意见》《监察部等及时移送案件意见》《食药行刑衔接办法》《环保行刑衔接办法》等。
(33)参见万芳:《经侦视角下的行政执法与刑事执法衔接机制研究》,《江西警察学院学报》2012年第3期,第33页。
(34)见前注[3],第77页。
(35)见前注[3],第78页。
(36)《监察法》第一条规定:“为了深化国家监察体制改革,……实现国家监察全面覆盖,……根据宪法,制定本法。”
(37)《监察法》第十五条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党的机关、人民代表大会及其常委会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商联合会机关的公务员,及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”
(38)《监察法》第十二条规定:“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”
(39)见前注[3],第78页。
(40)陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期,第32页。
(2)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定:“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件,应当依法做出处理;其中,依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的,应当依法实施行政处罚。”
(3)参见乌兰:《公共行政权监督的分野、补强与融合——一种基于监察与行政检察公益保护职能配置的思考》,《政法论丛》2018年第2期,第70-80页。
(4)参见马怀德:《再论国家监察立法的主要问题》,《行政法学研究》2018年第1期,第3-15页。
(5)汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年第6期,第84-95页。
(6)有学者称监察权“仍然具有广义行政行为的性质”。参见姜明安:《国家监察法立法应处理的主要法律关系》,《环球法律评论》2017年第2期,第117-121页。
(7)《监察法》第四十五条第二款规定:“对违法的公职人员依照法定程序做出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。”
(8)《中华人民共和国公务员法》第五十六条规定:“处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”
(9)参见郑曦:《监察委员会的权力二元属性及其协调》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2017年第11期,第71-80页。
(10)有学者称这种观点为目前学界主流观点。参见汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年11月,第84-95页。
(11)见前注[5],第84-95页。
(12)参见马怀德:《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期,第16页。
(13)同上注[9],第71-80页。
(14)刘艳红:《监察委员会调查权运作的双重困境与法治路径》,《法学论坛》2017年第11期,第8页。
(15)山西省夏县(2017)晋0828刑初45号。
(16)《监察法》第四十四条第三款规定:“……留置1日折抵管制2日,折抵拘役、有期徒刑1日。”
(17)《监察法》第三十三条第一款规定:“检察机关依照本法规定收集的……证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”第三款规定:“以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”
(18)《监察法》第四条第二款规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合,相互制约。”
(19)《中华人民共和国刑法》第三条规定:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”该条规定被认为是我国的“罪刑法定”原则。
(20)韩大元:《坚持检察机关的宪法定位》,《人民检察》2012年第23期,第11页。
(21)参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》,《法学研究》2002年第2期,第3-4页;吴建雄:《检察权的司法价值及其完善》,《中国刑事法杂志》2011年第10期,第9页;龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》,《法学》1999年第10期,第5页;石少侠:《论我国检察权的性质——定位于法律监督权的检察权》,《法制与社会发展》2005年第3期,第85-87页。
(22)参见胡勇:《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》,《法治研究》2017年第3期,第88-94页。
(23)参见王玄玮:《国家监察体制改革和检察机关的发展》,《人民法治》2017年第2期,第50-53页。
(24)见前注[20],第12页。
(25)参见:《没有监督的权力必然导致腐败》,光明网:http://dangjian.gmw.cn/2017-02/28/content_23846557.htm.最后访问日期:2018年8月1日。
(26)参见孙杰:《环境执法中的“以罚代刑”现象及其规制》,《山东社会科学》2017年第3期,第179页。
(27)见前注[3],第74页。
(28)参见徐日丹、闫晶晶、史兆琨:《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》,正义网:http://news.jcrb.com/jszx/201707/t20170701_1771914.html.最后访问日期:2018年8月1日。
(29)参见林平:《最高检:重视公益诉讼诉前程序,行政机关主动整改率明显提高》,澎湃新闻:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2014700.最后访问日期:2018年8月1日。
(30)根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。《民事诉讼法》第五十五条新增第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第二十五条新增第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
(31)《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条、第二十八条、第三十八条、第六十一条分别涉及行刑衔接问题。
(32)包括《整规办加强工作联系的意见》《监察部等及时移送案件意见》《食药行刑衔接办法》《环保行刑衔接办法》等。
(33)参见万芳:《经侦视角下的行政执法与刑事执法衔接机制研究》,《江西警察学院学报》2012年第3期,第33页。
(34)见前注[3],第77页。
(35)见前注[3],第78页。
(36)《监察法》第一条规定:“为了深化国家监察体制改革,……实现国家监察全面覆盖,……根据宪法,制定本法。”
(37)《监察法》第十五条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党的机关、人民代表大会及其常委会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商联合会机关的公务员,及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”
(38)《监察法》第十二条规定:“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”
(39)见前注[3],第78页。
(40)陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期,第32页。