类型与授权机制:县域党政一把手权力配置分析
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摘要
权力是国家的基础,权力配置是现代国家建设的重要内容。当前中国权力结构体系中,县级政权是重要组成部分,县域党政一把手的权力及其运行在国家治理中发挥极为重要的作用。县域党政一把手有效履职的同时也存在不尽如人意的地方,层出不穷的腐败现象就是其中最为值得注意、亟须解决的问题。理论界普遍认为县域党政一把手权力过大、过泛,同时由于权力运行不规范、监督不到位等原因导致了腐败的发生,而忽视从源头上分析一把手的权力内容与授予机制问题。从源头分析其权力配置问题发现,县域党政一把手权力有法理性和事务性两种授权机制,以法律、法规和文件三种形式授予权力,这表明县域党政一把手权力授权机制和方式多样。同时,授予一把手的权力是该区域全局性和全面性的权力,使得党政一把手权力边界模糊。
Political power is the base of state. Power distribution is the important issue of modern state-making. In Chinese political system,the county regime is an important element. Power of the top leaders of party and government and its working play basic and positive role in state-governance. But,there are negative affects which the top leaders of party and government have,such as power corruption. The paper explores the reason of power corruption in another perspective. According to the analysis,there are two mechanisms of authorization which is legislative and administrative,and three ways of authorization that is through laws,regulations,and government documents. Through the mechanism and ways,the top leaders of party and government have the total power,and the power has fuzzy boundary. It is the institutional reason of power corruption.
Political power is the base of state. Power distribution is the important issue of modern state-making. In Chinese political system,the county regime is an important element. Power of the top leaders of party and government and its working play basic and positive role in state-governance. But,there are negative affects which the top leaders of party and government have,such as power corruption. The paper explores the reason of power corruption in another perspective. According to the analysis,there are two mechanisms of authorization which is legislative and administrative,and three ways of authorization that is through laws,regulations,and government documents. Through the mechanism and ways,the top leaders of party and government have the total power,and the power has fuzzy boundary. It is the institutional reason of power corruption.
引文
(1)习近平:《在会见全国优秀县委书记时的讲话》,《人民日报》,2015年9月1日。
(2)⑦⑨ 褚朝新:《县委书记和县长眼中的基层官场》,2013-10-17,http://www.infzm.com/content/95118,2019-7-1;洪巧俊:《失控的县委书记权力大得吓人》,2013-3-3,http://news.ifeng.com/gundong/detail 2013 03/03/22684239 0.shtml,2019-7-1。
(3)浙江大学陈国权教授对此有较为系统的论述,可参见陈国权等著:《权力制约监督论》,浙江大学出版社,2013年版,以及《权力法治与廉政治理》,中国社会科学出版社,2018年版。
(4)李莉:《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理》,《当代世界与社会主义》,2018年第3期。
(5)吕永祥、王立峰:《县级监察委员会的公权力监督存在的现实问题与优化路径》,《河南社会科学》,2018年第7期;唐亚林:《权力分工制度与权力清单制度:当代中国特色权力运行机制的建构》,《理论探讨》,2015年第3期;周庆智:《控制权力:一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析》,《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版),2014年第3期。
(6)赵波:《我国县委书记治理行为的政治社会学阐释——来自中部H省86县(区)的样本分析》,《湖南社会科学》,2016年第6期。
(7)张明军、陈朋:《县委书记权力腐败的影响因素分析:基于政治生态的研判视角》,《理论探讨》,2018年第1期。
(8)(11) 冯志峰:《县委书记权力腐败:现状、成因与对策》,《中共南京市委党校学报》,2012年第1期。
(9)对于县域政治的研究,学术界取得了丰硕的成果,彭云对此进行了全面的文献梳理和述评。在他看来,目前关于县域政治研究仍然存在两方面的问题:一是问题导向性和对策性研究居多,系统的学理研究较少;二是不同学科之间的研究成果未能形成系统的交流渠道,跨学科研究成果不显著。(彭云:《从“县政改革”到“县域治理”:县域政治研究述评》,《甘肃行政学院学报》,2016年第3期)。目前,学术界对于县级党政一把手权力研究的成果有待加强,并且已有的研究文献主要集中于如何监督党政一把手的权力以防止权力的滥用。具有代表性的研究文献主要还有:于建嵘:《农村综合改革的落脚点应是强县》,《农民日报》,2007年7月25日;冯曦,陈海春:《权力监督制约缺失下县委一把手腐败问题思考》,《湖北社会科学》,2013年第6期,等等。
(10)张明军、陈朋:《县委书记权力腐败的影响因素分析:基于政治生态的研判视角》,《理论探讨》,2018年第1期。
(11)安德烈·施莱佛:《掠夺之手:政府及其治疗》,中信出版社,2004年版;詹姆斯·加尔布雷斯:《掠夺型政府》,中信出版社,2009年版;德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·罗宾逊:《国家为什么会失败》,湖南科学技术出版社,2015年版。
(12)Michael Mann,“The autonomous power of the state:its origins,mechanisms and results”,European Journal of Sociology/Archives européennes de sociologie,1984,25(2):185～213.
(13)本文将授权机制界定为在国家制度体系内,权力配置到特定职位(岗位)的方式。因此,授权机制不涉及国家与社会的关系,亦即不涉及人民主权意义上的权力来源问题。
(14)鉴于不可避免的客观因素,全面、系统的收集所有县域党政一把手权力资料几乎不可能。不过中国中央-地方关系的特性和制度安排使得中央和地方各级人民政府具有职责同构的特征(详见朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,《北京大学学报》(哲学社会科学版),2005年第1期),并且由于所处政权组织结构的功能、即县级政权机构的职责具有高度一致性、稳定性和相似性,因此不同地域的县(或者同层级党委政府)党政一把手的权力具有高度一致性和相似性。因此资料的全面、系统与否对于本研究而言不具有根本性影响。也就是说,用一个县的权力资料来分析中国县域党政一把手权力的类型与授权机制是可行的。
(15)通过网络和有关途径,笔者获得了全国部分县级政府的职权目录或权力清单,但是县长的权力清单除了这份H省S县的县长职权目录外就几乎没有了。鉴于中国央地关系的性质和县级政权职责等结构性因素的制约,县长的权力具有结构上的高度一致性和时间上的稳定性,并且本文讨论的问题是县域党政一把手权力的类型和授权机制,而不是权力的具体内容,故而本文认为,以2005年H省S县的县长职权目录为样本一般性地讨论县长权力是合适的。
(16)马克斯·韦伯:《经济与社会》,第278～286页,商务印书馆,1997年版。
(17)玛丽亚·乔纳蒂:《转型:透视匈牙利政党-国家体制》,第22页,吉林人民出版社,2002年版。
(18)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》,2017年10月18日。
(19)习近平:《在会见全国优秀县委书记时的讲话》,《人民日报》,2015年9月1日。
(2)⑦⑨ 褚朝新:《县委书记和县长眼中的基层官场》,2013-10-17,http://www.infzm.com/content/95118,2019-7-1;洪巧俊:《失控的县委书记权力大得吓人》,2013-3-3,http://news.ifeng.com/gundong/detail 2013 03/03/22684239 0.shtml,2019-7-1。
(3)浙江大学陈国权教授对此有较为系统的论述,可参见陈国权等著:《权力制约监督论》,浙江大学出版社,2013年版,以及《权力法治与廉政治理》,中国社会科学出版社,2018年版。
(4)李莉:《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理》,《当代世界与社会主义》,2018年第3期。
(5)吕永祥、王立峰:《县级监察委员会的公权力监督存在的现实问题与优化路径》,《河南社会科学》,2018年第7期;唐亚林:《权力分工制度与权力清单制度:当代中国特色权力运行机制的建构》,《理论探讨》,2015年第3期;周庆智:《控制权力:一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析》,《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版),2014年第3期。
(6)赵波:《我国县委书记治理行为的政治社会学阐释——来自中部H省86县(区)的样本分析》,《湖南社会科学》,2016年第6期。
(7)张明军、陈朋:《县委书记权力腐败的影响因素分析:基于政治生态的研判视角》,《理论探讨》,2018年第1期。
(8)(11) 冯志峰:《县委书记权力腐败:现状、成因与对策》,《中共南京市委党校学报》,2012年第1期。
(9)对于县域政治的研究,学术界取得了丰硕的成果,彭云对此进行了全面的文献梳理和述评。在他看来,目前关于县域政治研究仍然存在两方面的问题:一是问题导向性和对策性研究居多,系统的学理研究较少;二是不同学科之间的研究成果未能形成系统的交流渠道,跨学科研究成果不显著。(彭云:《从“县政改革”到“县域治理”:县域政治研究述评》,《甘肃行政学院学报》,2016年第3期)。目前,学术界对于县级党政一把手权力研究的成果有待加强,并且已有的研究文献主要集中于如何监督党政一把手的权力以防止权力的滥用。具有代表性的研究文献主要还有:于建嵘:《农村综合改革的落脚点应是强县》,《农民日报》,2007年7月25日;冯曦,陈海春:《权力监督制约缺失下县委一把手腐败问题思考》,《湖北社会科学》,2013年第6期,等等。
(10)张明军、陈朋:《县委书记权力腐败的影响因素分析:基于政治生态的研判视角》,《理论探讨》,2018年第1期。
(11)安德烈·施莱佛:《掠夺之手:政府及其治疗》,中信出版社,2004年版;詹姆斯·加尔布雷斯:《掠夺型政府》,中信出版社,2009年版;德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·罗宾逊:《国家为什么会失败》,湖南科学技术出版社,2015年版。
(12)Michael Mann,“The autonomous power of the state:its origins,mechanisms and results”,European Journal of Sociology/Archives européennes de sociologie,1984,25(2):185～213.
(13)本文将授权机制界定为在国家制度体系内,权力配置到特定职位(岗位)的方式。因此,授权机制不涉及国家与社会的关系,亦即不涉及人民主权意义上的权力来源问题。
(14)鉴于不可避免的客观因素,全面、系统的收集所有县域党政一把手权力资料几乎不可能。不过中国中央-地方关系的特性和制度安排使得中央和地方各级人民政府具有职责同构的特征(详见朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,《北京大学学报》(哲学社会科学版),2005年第1期),并且由于所处政权组织结构的功能、即县级政权机构的职责具有高度一致性、稳定性和相似性,因此不同地域的县(或者同层级党委政府)党政一把手的权力具有高度一致性和相似性。因此资料的全面、系统与否对于本研究而言不具有根本性影响。也就是说,用一个县的权力资料来分析中国县域党政一把手权力的类型与授权机制是可行的。
(15)通过网络和有关途径,笔者获得了全国部分县级政府的职权目录或权力清单,但是县长的权力清单除了这份H省S县的县长职权目录外就几乎没有了。鉴于中国央地关系的性质和县级政权职责等结构性因素的制约,县长的权力具有结构上的高度一致性和时间上的稳定性,并且本文讨论的问题是县域党政一把手权力的类型和授权机制,而不是权力的具体内容,故而本文认为,以2005年H省S县的县长职权目录为样本一般性地讨论县长权力是合适的。
(16)马克斯·韦伯:《经济与社会》,第278～286页,商务印书馆,1997年版。
(17)玛丽亚·乔纳蒂:《转型:透视匈牙利政党-国家体制》,第22页,吉林人民出版社,2002年版。
(18)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》,2017年10月18日。
(19)习近平:《在会见全国优秀县委书记时的讲话》,《人民日报》,2015年9月1日。