农村基本公共产品供给的区域均等化研究
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摘要
“十五期间”我国经济社会方方面面都在健康发展,这是有目共睹、毋庸置疑的。但在看到成绩的同时,我们也必须清楚地认识到仍然有许多不和谐因素和现象存在。其中比较突出就是,城乡二元经济结构突出,城乡分野日益严重,以及区域经济社会发展的不协调,这些问题不仅使得西部地区人民不能充分享受经济增长的红利,而且也无法体现社会的公平性,成为构建和谐社会美好乐章中的不和谐音符,也是我国经济社会更好发展的绊脚石。统筹区域、城乡协调发展的难点和重点在西部和农村,本文从我国农村基本公共产品供给的区域差异入手,着力分析了我国农村基础教育、公共卫生、基础设施供给的区域差异现状,产生原因以及解决措施。本文认为,农村基础公共产品供给的区域差异与区域经济社会发展水平、分税制改革、转移支付制度、以及财政资金的使用效果相关。而且区域经济社会发展与区域农村公共产品的供给存在“循环因果积累效应”,这是一个“鸡生蛋,蛋生鸡”的问题。一方面,区域经济社会发展的不协调,使得西部农村基本公共产品供给不足,难以满足当地人民的需要;另一方面,西部农村基本公共产品供给不足,不利于当地人民素质提高,制约着西部农村经济和社会发展。两者相互强化就会形成“穷者愈穷、富者愈富”的“马太效应”,这显然和构建和谐社会的目标背道而驰。因此农村基本公共产品供给区域均等化的诉求,必将有利于缩小区域经济发展差异的鸿沟;有助于西部农村地区人民生活水平的提高;有益于全国人民共享改革开放的硕果;有益于统筹区域、城乡经济社会的协调发展。
本文主要框架包括五个部分。第一章导论部,阐述了选题目的及研究意义,并简要回顾了目前国内有关农村公共产品方面的研究动态。通过现存理论的回顾发现,大多数文献资料都是关于我国农村公共产品整体情况、我国农村公共产品供给中存在的问题以及如何提高我国农村公共产品供给效率的。而对农村公共产品供给区域间的差距状况、成因以及如何促进农村公共产品供给区域均等化提及甚少。
第二章为理论部分。首先介绍有关公共产品方面的理论知识,包括公共产品的概念、公共产品的特征和公共产品的分类。紧接着对农村公共产品进行理论界定,具体介绍了农村公共产品的概念、分类、特征作用以及农村公共产品的内涵。
第三章提出问题部分,采用规范分析与实证分析相结合的方式阐述了我国农村公共产品供给的区域差距现状。为了深入研究问题,本文只集中对农村公共卫生、基础教育、基础设施方面作了区域差异的比较分析。相应的本章分为了三个部分:第一部分是对农村基础教育供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到国家财政对教育的投入占GDP的比重过低,国家财政性预算经费支付更偏向于非义务教育和城市义务教育。接着用一系列指标数据揭示了农村义务教育在区域间的投入和产出效果都存在明显的差距。第二部分是对农村公共卫生供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到政府卫生费用支出比重近年来呈现明显下降趋势,城市卫生费用不管是在总数上还是增长趋势上明显强于农村地区。接着用一系列指标数据揭示了我国农村公共卫生供给的区域差异。最后一个部分是对农村基础设施供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到我国财政对农业基础建设总体投入相当低,而且政府多偏向于新建项目而对存量项目的修缮却很少。接着用一系列指标数据揭示了我国农村公共基础设施供给的区域差异现状。
第四章分析问题部分,介绍了农村基本公共产品供给区域差异的成因。本文认为农村基本公共产品供给区域差异与五个方面密切相关,即农村经济区域发展的不均衡;基层政府财政资源的区域差异;分税制改革的不完善;转移支付制度不健全以及农村公共资金无法形成合力。首先,由于目前我国农村基本公共产品的供给,县乡两级政府还担负着相当的职责,中央财政和地方上级财政的转移支付制度还不规范,这就决定了各个地区农村公共产品的供给水平直接取决于各地区的基层财政收入水平,间接取决于农村各地的经济状况。东部农村地区农业经济和非农产业发展水平高,农民人均纯收入较高,因此东部农村地区税源较充裕,基层政府拥有雄厚的财力保障农村公共产品的供给。而中、西部农村由于受经济发展水平所掣肘,可以挖掘的财源非常有限,基层政府供给农村公共产品的事权得不到足够财力予以支持,由此必将导致农村公共产品供给区域间差距的存在。其次,为了使中、西部农村地区基层政府有足够的财力支持其提供农村公共产品,可以采用减少事权、增加财权使其事权与财力相匹配或是增加上级政府转移支付力度等手段来弥补财政缺口。但我国现阶段分税制存在许多不完善的地方,财源在层层集中的同时,中央政府却把过多的农村公共产品供给事务下放给下级政府,最终传导到县乡政府头上,造成财权与事权严重脱节,基层政府财力十分窘迫。除了少数东部乡镇工业发达地区地方政府有较雄厚的财力来支撑免税后的农村公共产品供给外,在广大中、西部农村地区,由于经济不发达,税源基础薄弱,乡镇财政处于“巧妇难为无米之炊”的困境。再次,我国对不发达地区基层政府的转移支付不足。中央政府一般性转移支付绝对数和相对数都很低,根本无法有效弥补中西部地区基层政府提供农村公共产品的财力缺口。加上转移支付中不具有均衡效应的税收返还在绝对数额的优势,这在一定程度上加剧了地区财政非均衡,削弱了一般性转移支付的均等化效用,可能导致农村公共产品供给区域差距的进一步扩大。最后,由于中央支农专项资金多头管理、多渠道分配,造成中央支农专款总量虽然不少,但经多个部门按项目逐级分解后,项目点多面广,资金严重分散。
第五章解决措施部分,提出了促进农村基本公共产品供给区域均等化的意义及政策建议。本文认为农村基本公共产品的均等化供给能促进当地经济与社会的长足发展,在农村贫困地区加大对基本公共产品的供给能缩小地区差距,如果农村基本公共产品的投入偏向于东部发达地区,那么区域间的差异将会进一步拉大。最后提出了四点促进农村公共产品供给区域均等化的政策建议:推进西部地区农业现代化建设,鼓励发展非农产业;构建事权与财力相匹配的财政分税制;建立科学的转移支付制度;整合农村公共资金。首先,政府财政资金有限,要想实现农村公共产品供给的区域均衡,就必须大力发展我国经济。只有把蛋糕做大了,国家财政资金充足了,才能为农村公共产品均衡供给提供良好的前提和保证。因此,西部地区要摆脱农村基本公共产品短缺的困境,从根本上说还是要依靠地区经济的发展充实财源。其次,为了农村公共产品区域间的均等供给,必须明确各层次政府才是农村公共产品供给的主体,要建立事权与财权相统一的公共财税制度,科学界定各级政府在农村公共产品供给中的责任。再次,逐步降低按“基数法”确定税收返还数额的比重,提高按“因素法”分配的比重。按照提供同等水平的公共产品和服务以及财政均等化的原则,增加对中、西部农村地区一般性转移支付。最后,要进一步加大中央支农专项资金的整合力度,从而优化支农专项资金使用结构,使得有限的资金形成合力。
It is obvious to all that China has a healthy development of both economy and society during the Tenth Five-Year. But at the same time we must clearly realize that there are still many disharmony phenomena, especially the urban-rural dual economic structure, the growing disparities between urban and rural areas, as well as the dissonance of regionally economic and social development, all of which not only make the people in the western region can not fully enjoy the dividends of economic growth, but also are stumbling block of Chinese better economic and social development. In the 17th Chinese Communist Party Congress, President Hu pointed out that‘we should focus on promoting the equality of basic public services, improving the public finance system, increasing input in the field of public services and perfecting the financial system below the provincial level to strengthen the capacity of the Government's public services.’The most difficulty in Regional co-ordination and urban-rural co-ordination lies in the western and rural areas. So at the angle of the disparities of rural regions in basic supply of public goods, this article presents disparities of Chinese rural regions in basic education, public health, infrastructure, then analyzes causes as well as the solutions. The conclusion is that equal supplies of public goods in rural regions will contribute to improving people's living standards in western rural areas, benefiting people across the country to share the fruits of reform and opening-up, equalizing regional, urban- rural development of both economy and society.
The framework of this article has five components. Firstly, it introduces the purpose and significance of the research as well as a brief review of the current theory about domestic rural public goods, from which I find that most documents are about the wholly rural public goods instead of the regionally rural public goods.
The second chapter is about the theory. It includes the concept, characteristics and classifications of public goods, followed which is the concept, classifications and characteristics of rural public goods.
The third chapter is divided into three parts: the first part is about the disparities of rural regions in supply of basic education. The second part is about the disparities of rural regions in supply of public health. The last part is about the disparities of rural regions in supply of public infrastructure.
The forth chapter analyzes the causes of the disparities of rural regions in basic supply of public goods. This article holds that there are 5 aspects caused this situation, including the unbalanced economic development in rural regions, disparities in financial resources of grass-roots government, the unsolved problem about the tax system and transfer payment systems, as well as the shortage of cohesive public funds.
The last chapter gives the measures to promote equality of the basic public goods supply in rural regions. The measures are to promote the modernization of agriculture and non-agricultural industries in the western rural region, to build suited power and financial resources system, to establish scientific transfer payment system, and to integrate public funds in rural areas.
本文主要框架包括五个部分。第一章导论部,阐述了选题目的及研究意义,并简要回顾了目前国内有关农村公共产品方面的研究动态。通过现存理论的回顾发现,大多数文献资料都是关于我国农村公共产品整体情况、我国农村公共产品供给中存在的问题以及如何提高我国农村公共产品供给效率的。而对农村公共产品供给区域间的差距状况、成因以及如何促进农村公共产品供给区域均等化提及甚少。
第二章为理论部分。首先介绍有关公共产品方面的理论知识,包括公共产品的概念、公共产品的特征和公共产品的分类。紧接着对农村公共产品进行理论界定,具体介绍了农村公共产品的概念、分类、特征作用以及农村公共产品的内涵。
第三章提出问题部分,采用规范分析与实证分析相结合的方式阐述了我国农村公共产品供给的区域差距现状。为了深入研究问题,本文只集中对农村公共卫生、基础教育、基础设施方面作了区域差异的比较分析。相应的本章分为了三个部分:第一部分是对农村基础教育供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到国家财政对教育的投入占GDP的比重过低,国家财政性预算经费支付更偏向于非义务教育和城市义务教育。接着用一系列指标数据揭示了农村义务教育在区域间的投入和产出效果都存在明显的差距。第二部分是对农村公共卫生供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到政府卫生费用支出比重近年来呈现明显下降趋势,城市卫生费用不管是在总数上还是增长趋势上明显强于农村地区。接着用一系列指标数据揭示了我国农村公共卫生供给的区域差异。最后一个部分是对农村基础设施供给的区域差异进行介绍。根据数据可以看到我国财政对农业基础建设总体投入相当低,而且政府多偏向于新建项目而对存量项目的修缮却很少。接着用一系列指标数据揭示了我国农村公共基础设施供给的区域差异现状。
第四章分析问题部分,介绍了农村基本公共产品供给区域差异的成因。本文认为农村基本公共产品供给区域差异与五个方面密切相关,即农村经济区域发展的不均衡;基层政府财政资源的区域差异;分税制改革的不完善;转移支付制度不健全以及农村公共资金无法形成合力。首先,由于目前我国农村基本公共产品的供给,县乡两级政府还担负着相当的职责,中央财政和地方上级财政的转移支付制度还不规范,这就决定了各个地区农村公共产品的供给水平直接取决于各地区的基层财政收入水平,间接取决于农村各地的经济状况。东部农村地区农业经济和非农产业发展水平高,农民人均纯收入较高,因此东部农村地区税源较充裕,基层政府拥有雄厚的财力保障农村公共产品的供给。而中、西部农村由于受经济发展水平所掣肘,可以挖掘的财源非常有限,基层政府供给农村公共产品的事权得不到足够财力予以支持,由此必将导致农村公共产品供给区域间差距的存在。其次,为了使中、西部农村地区基层政府有足够的财力支持其提供农村公共产品,可以采用减少事权、增加财权使其事权与财力相匹配或是增加上级政府转移支付力度等手段来弥补财政缺口。但我国现阶段分税制存在许多不完善的地方,财源在层层集中的同时,中央政府却把过多的农村公共产品供给事务下放给下级政府,最终传导到县乡政府头上,造成财权与事权严重脱节,基层政府财力十分窘迫。除了少数东部乡镇工业发达地区地方政府有较雄厚的财力来支撑免税后的农村公共产品供给外,在广大中、西部农村地区,由于经济不发达,税源基础薄弱,乡镇财政处于“巧妇难为无米之炊”的困境。再次,我国对不发达地区基层政府的转移支付不足。中央政府一般性转移支付绝对数和相对数都很低,根本无法有效弥补中西部地区基层政府提供农村公共产品的财力缺口。加上转移支付中不具有均衡效应的税收返还在绝对数额的优势,这在一定程度上加剧了地区财政非均衡,削弱了一般性转移支付的均等化效用,可能导致农村公共产品供给区域差距的进一步扩大。最后,由于中央支农专项资金多头管理、多渠道分配,造成中央支农专款总量虽然不少,但经多个部门按项目逐级分解后,项目点多面广,资金严重分散。
第五章解决措施部分,提出了促进农村基本公共产品供给区域均等化的意义及政策建议。本文认为农村基本公共产品的均等化供给能促进当地经济与社会的长足发展,在农村贫困地区加大对基本公共产品的供给能缩小地区差距,如果农村基本公共产品的投入偏向于东部发达地区,那么区域间的差异将会进一步拉大。最后提出了四点促进农村公共产品供给区域均等化的政策建议:推进西部地区农业现代化建设,鼓励发展非农产业;构建事权与财力相匹配的财政分税制;建立科学的转移支付制度;整合农村公共资金。首先,政府财政资金有限,要想实现农村公共产品供给的区域均衡,就必须大力发展我国经济。只有把蛋糕做大了,国家财政资金充足了,才能为农村公共产品均衡供给提供良好的前提和保证。因此,西部地区要摆脱农村基本公共产品短缺的困境,从根本上说还是要依靠地区经济的发展充实财源。其次,为了农村公共产品区域间的均等供给,必须明确各层次政府才是农村公共产品供给的主体,要建立事权与财权相统一的公共财税制度,科学界定各级政府在农村公共产品供给中的责任。再次,逐步降低按“基数法”确定税收返还数额的比重,提高按“因素法”分配的比重。按照提供同等水平的公共产品和服务以及财政均等化的原则,增加对中、西部农村地区一般性转移支付。最后,要进一步加大中央支农专项资金的整合力度,从而优化支农专项资金使用结构,使得有限的资金形成合力。
It is obvious to all that China has a healthy development of both economy and society during the Tenth Five-Year. But at the same time we must clearly realize that there are still many disharmony phenomena, especially the urban-rural dual economic structure, the growing disparities between urban and rural areas, as well as the dissonance of regionally economic and social development, all of which not only make the people in the western region can not fully enjoy the dividends of economic growth, but also are stumbling block of Chinese better economic and social development. In the 17th Chinese Communist Party Congress, President Hu pointed out that‘we should focus on promoting the equality of basic public services, improving the public finance system, increasing input in the field of public services and perfecting the financial system below the provincial level to strengthen the capacity of the Government's public services.’The most difficulty in Regional co-ordination and urban-rural co-ordination lies in the western and rural areas. So at the angle of the disparities of rural regions in basic supply of public goods, this article presents disparities of Chinese rural regions in basic education, public health, infrastructure, then analyzes causes as well as the solutions. The conclusion is that equal supplies of public goods in rural regions will contribute to improving people's living standards in western rural areas, benefiting people across the country to share the fruits of reform and opening-up, equalizing regional, urban- rural development of both economy and society.
The framework of this article has five components. Firstly, it introduces the purpose and significance of the research as well as a brief review of the current theory about domestic rural public goods, from which I find that most documents are about the wholly rural public goods instead of the regionally rural public goods.
The second chapter is about the theory. It includes the concept, characteristics and classifications of public goods, followed which is the concept, classifications and characteristics of rural public goods.
The third chapter is divided into three parts: the first part is about the disparities of rural regions in supply of basic education. The second part is about the disparities of rural regions in supply of public health. The last part is about the disparities of rural regions in supply of public infrastructure.
The forth chapter analyzes the causes of the disparities of rural regions in basic supply of public goods. This article holds that there are 5 aspects caused this situation, including the unbalanced economic development in rural regions, disparities in financial resources of grass-roots government, the unsolved problem about the tax system and transfer payment systems, as well as the shortage of cohesive public funds.
The last chapter gives the measures to promote equality of the basic public goods supply in rural regions. The measures are to promote the modernization of agriculture and non-agricultural industries in the western rural region, to build suited power and financial resources system, to establish scientific transfer payment system, and to integrate public funds in rural areas.
引文
①陶勇《农村公共产品供给与农民负担问题的探索》,上海财经出版社,2005,7,第34页
②冯海波,郑婷婷《不同财政约束条件下的农村公共物品供给》,财经论坛,2005,4
③杨卫军,王永莲《农村公共产品提供的“一事一议”制度》,财经科学,2005(1)
④陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7,第35页
⑤李华《中国农村公共产品供给与财政制度创新》,经济科学出版社,2005,9,第27页
⑥宋洪远,马永良《使用人类发展指数对中国城乡差距的一种估计》,2004
⑦李明贤《增加农业投入,提高湖南省农业综合生产能力》,湖南农业大学学报(社会科学版),2005,1
⑧叶兴庆《论农村公共产品供给体制的改革》,经济研究,1997 (6)
⑨魏建《公共产品的强制性供给与农民负担的谈判制度》,南开经济研究,1998 (1)
⑩熊巍《我国农村公共产品供给分析与模式选择》,中国农村经济,2002 (7)
11张军,何寒熙《中国农村的公共产品供给:改革后的变迁》,改革,1996 (5)
12黎炳盛《村民自治下中国农村公共产品的供给问题》,开放时代,2001(3)
13钟跃民,刘克纤《农村公共产品供给失衡的原因及整治对策》,晋阳学刊,2005,1
14刘鸿渊《农村公共产品供给不足的原因与重构》,商业研究,2005 (2)
15何菊芳,何秋仙《构建农村公共产品供给的新体制》,浙江学刊,2004 (3)
16叶子荣,刘鸿渊《农村公共产品供给制度:历史、现状与重构》,学术研究,2005 (1)
17陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7,第37页
18郑泽金,梅祖寿《多元化、市场化、民主化:农村公共品供给的基本走向》,社会主义新农村建,2007(6)
19樊继达,贾俐俐《均等化视角下的农村基本公共服务:困境与出路》,国家行政学院学报,2008,2
20陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7第65页
21姜荟《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
22李晓燕《政府在我国农村公共卫生中的角色定位——基于公共经济视角》学术交流,2008年8月
23陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海经济出版社,2005,7,第104页
25姜荟,《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
26朱钢《中国农村财政理论与实践》,山西出版社,2006,第21页
27陶勇《农村公共产品供给与农民负担,上海财经出版社,2005,7,第168页
28将税收返还和原体制补助计入全部转移支付。
29不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付。
30姜荟,《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
31陶勇,《农村公共产品供给与农民负担》上海财经出版社,2005,7,第169页
[1]陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题的探索.上海财经出版社,2005.7
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②冯海波,郑婷婷《不同财政约束条件下的农村公共物品供给》,财经论坛,2005,4
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④陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7,第35页
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17陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7,第37页
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19樊继达,贾俐俐《均等化视角下的农村基本公共服务:困境与出路》,国家行政学院学报,2008,2
20陶勇《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经出版社,2005,7第65页
21姜荟《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
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25姜荟,《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
26朱钢《中国农村财政理论与实践》,山西出版社,2006,第21页
27陶勇《农村公共产品供给与农民负担,上海财经出版社,2005,7,第168页
28将税收返还和原体制补助计入全部转移支付。
29不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付。
30姜荟,《中国农村公共品供给的区域差异分析》,中央民族大学,2007
31陶勇,《农村公共产品供给与农民负担》上海财经出版社,2005,7,第169页
[1]陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题的探索.上海财经出版社,2005.7
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