中国主体功能区规划之法律问题研究
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摘要
我国区域发展战略先后经历了区域均衡发展战略、区域非均衡发展战略、区域非均衡协调发展战略和统筹区域协调发展战略的演变。统筹区域协调发展战略是新阶段下我国区域发展的最新战略。
主体功能区战略的提出是为了适应我国当前国土空间及开发的特点。对主体功能区进行科学规划、制定科学政策、实施科学管理,既是区域发展对科学发展观的响应,也是统筹区域协调发展战略在空间上的落实。作为我国区域发展的顶层设计,主体功能区规划定位在于：国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。
主体功能区规划需要相关制度的有力保证,必须在制度层面上进行政策引导、法制保障、措施落实,增强制度供给、建立健全规划实施机制,同时加强对规划实施情况的监督检查,方能确保主体功能区规划落到实处。然而,我国相应的制度供给严重不足,主体功能区规划亟待法治化。然而,西方区域规划及区域管理方面获得的成功经验,对于主体功能区规划实践有较强的示范效应,其中,加强法制建设是区域规划及区域管理共同的经验。
因此,法学特别是经济法学界理应对主体功能区规划做出回应,同时,软法理论以及“经济软法”可作为研究主体功能区规划、主体功能区规划实践的重要理论工具,此方面的研究反过来会进一步发展软法理论和经济法学理论。
就主体功能区规划的法律属性而言,首先,公共政策属性是主体功能区规划的本质属性,其虽不具有法律形式,但具有可问责性,各主体功能区规划也“具有法律效力”,因此,作为公共政策的主体功能区规划属于软法的范畴。作为软法,主体功能区规划具备以下四个软法性特征：创制方式与制度安排富有弹性；创制和实施具有更高程度的民主协商性；实施方式的非国家强制性；效力实现的非司法中心主义。其次,主体功能区规划与经济法具备高度的契合,其调整对象是经济法调整对象的细化,其价值目标、核心范畴与经济法理念是高度契合的,主体功能区规划实践是克服两种失灵的双重困境的实践之一,而经济法恰恰始于“市场失灵”与“政府失灵”的克服。进一步来看,主体功能区规划本身可以说是一部中国特色的宏观调控法律,其创制与实施是中国经济法走上公共治理之路的新实践。
就主体功能区规划的软法机制而言,我国当前传统的硬法的缺失将软法机制推至制度的前沿,软法机制成为当前破解主体功能区规划难题的重要制度设计,可以说,软法之治顺应了主体功能区规划的需求,有助于差别化的区域管理的实现；软法机制不但能对硬法机制进行必要的补充,在某些制度安排上也能独当一面。四个软法机制构成了完备的软法机制体系：规划指标确立机制奠定基础,民主协商机制提供保障,利益补偿机制建立平衡,绩效考核机制激发动力。
就主体功能区规划的硬法保障而言,其必要性来源于软法机制的缺陷、国外空间规划与特定区域管理对“硬法”的倚重以及当前我国当前硬法保障的缺位。结合我国实际,可以从宪法保障、基本法保障、特别法保障等几个方面构建较为完备的法律规范和制度基础。
由于单纯的软法机制和硬法机制都不能满足主体功能区规划的法制需要,又由于公共治理视角的实践需求以及从制度变迁视角的理论需求,我们可以运用硬法、软法混合理论(theory of hybridity),构建主体功能区规划混合法治理模式,具体制度构建模式为：模式一是软法奠定基础,硬法动态跟进；模式二是软硬法并举,各司其职。后者为主体功能区规划混合法治理模式的最主要表现。
为最终实现主体功能区规划法治化的目标,首先要明确政府的角色定位,软硬法分工与合作,限制与控制政府公权力的滥用与扩张；其次要结合我国当前的政治体制及软硬法各自的优缺点,采取体制内外相结合的方式对主体功能区规划进行监督；再次,如果主体功能区规划创制与实施主体特别是政府机关超越行为边界,违规甚至违法作为或不行为,就要启动法律责任追究机制,法律责任形式分为肯定式与否定式；最后,对于政府行为对公民已经造成的权益损害,对应于软、硬法,可从非诉程序与诉讼程序这对“二元结构”入手,进行事后的法律救济。
The regional development strategy of our country has gone through the evolution of regional balanced development strategy, non-balanced regional development strategy, regional non-balanced development coordinated strategy and regional coordinated development strategy. Overall regional coordinated development strategy is the latest strategy of China's regional development in the new phase.
The main function region strategy is put forward in order to adapt to the characteristics of the current land space and development in China. Scientific planning, scientific policy making, implementation of scientific management for main functional areas is not only a response to the Scientific Outlook on Development in regional development, also to coordinate regional development strategy in the space of the implementation. As the top-level design of regional development of our country, the main functional area planning position is:national spatial development plan of strategic, fundamental and binding.
The main functional area planning needs the powerful guarantee of related system. We must carry on the policy guidance, legal protection, Implementation of measures in the aspects of system and enhance the system supply, establish and improve the planning implementation mechanism. Also, we must strengthen the supervision and inspection of the implementation of the planning to ensure the main functional area planning put into practice. However, the system supply shortage in our country, the main functional area planning needs to be under the rule of law. However, the successful experience of the western regional planning and regional management, has a strong demonstration effect, on the main functional area planning practice, among them, strengthen legal system construction is a common experience of regional planning and management.
The law, therefore, especially the economic law should respond to the main functional area planning, At the same time, the soft law theory and "soft law in economic" can be used as an important theoretical tool for the research on main functional area planning practice, the research in this respect will in turn further promote development of soft law theory and the theory of economic law.
On the legal attribute of the main functional area planning, first of all, public policy is the main essence of the function area planning. It has no legal form, but has the accountability. The main functional area planning will "have the force of law"; therefore, as a public policy, the main functional area planning belongs to the soft law category. As soft law, the main functional area planning has the following four characteristics:elasticity in initiative way and the institutional arrangements, higher degree of consultative democracy in creation and implementation; The non national mandatory in implementation; non judicial centrism in Legal Realization. Secondly, the main functional area planning and economic law have highly fit, its adjustment object is a refinement of the regulated objects of economic law, its value target and core category and the idea of economic law is highly fit, its practice is one of the practice in overcoming two kinds of ineffectiveness of double troubles, and economic law begins with overcoming the "market failure" and the "government failure". A further point of view, the main functional area planning itself can be said to be a Chinese characteristics of the macro-control law, its formulation and implementation is a new practice, that is, China's economic law took to the road of the new public management practice.
In the terms of soft law mechanism of the main functional area planning, due to the lack of traditional hard law at present in our country, the system mechanism of soft law will be pushed to system frontier, soft law mechanism has become an important system design which solves the hard problems of the main functional area planning. It can be said; that the rule of soft law conforms to the requirements of the main functional areas planning. It contributes the implementation of the different regional management. Soft law mechanism not only can be a necessary supplement to the mechanism of hard law, in some institutional arrangements can be independent. Four soft law mechanisms constitute the system of soft law mechanism system:the formation mechanism of planning index as the foundation, the democratic consultation mechanism as a guarantee, the benefit compensation mechanism as the balance, and the performance evaluation mechanism as a motive power.
On the protection of hard law of the main functional area planning, its necessity from the defect of the soft law mechanism, dependence on hard law in foreign space planning and regional management and the lack of hard law guarantee in China. Combined with the reality of our country, a comparatively complete system of legal norms and foundation can be constructed from the constitution, the basic law and special law protection.
Because of soft law mechanism and the mechanism of hard law simply can not meet the need of main functional area planning legal system, and the practice demand from the perspective of public governance and the practice theory demand from the perspective of institutional change, we can use the mixed theory of soft and hard law (theory of hybridity) to construct the main functional area planning hybrid governance mode the concrete system construction mode:mode one is to lay the foundation of soft law, hard law dynamic follow-up; mode two is soft and hard law simultaneously take effect, each do its job. The latter is the main expression of hybrid governance mode for the main functional area planning.
To ultimately achieve the goal of the main functional area planning under the rule of law, firstly, we should clearly define roles of the government, limit and control government power abuse and expansion through the division of labor and cooperation of hard and soft law. Secondly, combined with the advantages and disadvantages of Chinese current political system and soft and hard law, we can supervise the implementation of the main functional area planning through taking forms of the combination of inside and outside of the system. Again, if the main functional area planning legislation and execution subject especially the government acts beyond the boundary, irregular and even illegal act or not act, we must start the mechanism of legal liability, legal liability form is divided into positive and negative. Finally, if the interests of citizens have been damaged by the government behavior, corresponding to soft and hard law, we can carry on the legal relief through the" dual structure"(Non litigation procedures and Procedures) afterwards.
主体功能区战略的提出是为了适应我国当前国土空间及开发的特点。对主体功能区进行科学规划、制定科学政策、实施科学管理,既是区域发展对科学发展观的响应,也是统筹区域协调发展战略在空间上的落实。作为我国区域发展的顶层设计,主体功能区规划定位在于：国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。
主体功能区规划需要相关制度的有力保证,必须在制度层面上进行政策引导、法制保障、措施落实,增强制度供给、建立健全规划实施机制,同时加强对规划实施情况的监督检查,方能确保主体功能区规划落到实处。然而,我国相应的制度供给严重不足,主体功能区规划亟待法治化。然而,西方区域规划及区域管理方面获得的成功经验,对于主体功能区规划实践有较强的示范效应,其中,加强法制建设是区域规划及区域管理共同的经验。
因此,法学特别是经济法学界理应对主体功能区规划做出回应,同时,软法理论以及“经济软法”可作为研究主体功能区规划、主体功能区规划实践的重要理论工具,此方面的研究反过来会进一步发展软法理论和经济法学理论。
就主体功能区规划的法律属性而言,首先,公共政策属性是主体功能区规划的本质属性,其虽不具有法律形式,但具有可问责性,各主体功能区规划也“具有法律效力”,因此,作为公共政策的主体功能区规划属于软法的范畴。作为软法,主体功能区规划具备以下四个软法性特征：创制方式与制度安排富有弹性；创制和实施具有更高程度的民主协商性；实施方式的非国家强制性；效力实现的非司法中心主义。其次,主体功能区规划与经济法具备高度的契合,其调整对象是经济法调整对象的细化,其价值目标、核心范畴与经济法理念是高度契合的,主体功能区规划实践是克服两种失灵的双重困境的实践之一,而经济法恰恰始于“市场失灵”与“政府失灵”的克服。进一步来看,主体功能区规划本身可以说是一部中国特色的宏观调控法律,其创制与实施是中国经济法走上公共治理之路的新实践。
就主体功能区规划的软法机制而言,我国当前传统的硬法的缺失将软法机制推至制度的前沿,软法机制成为当前破解主体功能区规划难题的重要制度设计,可以说,软法之治顺应了主体功能区规划的需求,有助于差别化的区域管理的实现；软法机制不但能对硬法机制进行必要的补充,在某些制度安排上也能独当一面。四个软法机制构成了完备的软法机制体系：规划指标确立机制奠定基础,民主协商机制提供保障,利益补偿机制建立平衡,绩效考核机制激发动力。
就主体功能区规划的硬法保障而言,其必要性来源于软法机制的缺陷、国外空间规划与特定区域管理对“硬法”的倚重以及当前我国当前硬法保障的缺位。结合我国实际,可以从宪法保障、基本法保障、特别法保障等几个方面构建较为完备的法律规范和制度基础。
由于单纯的软法机制和硬法机制都不能满足主体功能区规划的法制需要,又由于公共治理视角的实践需求以及从制度变迁视角的理论需求,我们可以运用硬法、软法混合理论(theory of hybridity),构建主体功能区规划混合法治理模式,具体制度构建模式为：模式一是软法奠定基础,硬法动态跟进；模式二是软硬法并举,各司其职。后者为主体功能区规划混合法治理模式的最主要表现。
为最终实现主体功能区规划法治化的目标,首先要明确政府的角色定位,软硬法分工与合作,限制与控制政府公权力的滥用与扩张；其次要结合我国当前的政治体制及软硬法各自的优缺点,采取体制内外相结合的方式对主体功能区规划进行监督；再次,如果主体功能区规划创制与实施主体特别是政府机关超越行为边界,违规甚至违法作为或不行为,就要启动法律责任追究机制,法律责任形式分为肯定式与否定式；最后,对于政府行为对公民已经造成的权益损害,对应于软、硬法,可从非诉程序与诉讼程序这对“二元结构”入手,进行事后的法律救济。
The regional development strategy of our country has gone through the evolution of regional balanced development strategy, non-balanced regional development strategy, regional non-balanced development coordinated strategy and regional coordinated development strategy. Overall regional coordinated development strategy is the latest strategy of China's regional development in the new phase.
The main function region strategy is put forward in order to adapt to the characteristics of the current land space and development in China. Scientific planning, scientific policy making, implementation of scientific management for main functional areas is not only a response to the Scientific Outlook on Development in regional development, also to coordinate regional development strategy in the space of the implementation. As the top-level design of regional development of our country, the main functional area planning position is:national spatial development plan of strategic, fundamental and binding.
The main functional area planning needs the powerful guarantee of related system. We must carry on the policy guidance, legal protection, Implementation of measures in the aspects of system and enhance the system supply, establish and improve the planning implementation mechanism. Also, we must strengthen the supervision and inspection of the implementation of the planning to ensure the main functional area planning put into practice. However, the system supply shortage in our country, the main functional area planning needs to be under the rule of law. However, the successful experience of the western regional planning and regional management, has a strong demonstration effect, on the main functional area planning practice, among them, strengthen legal system construction is a common experience of regional planning and management.
The law, therefore, especially the economic law should respond to the main functional area planning, At the same time, the soft law theory and "soft law in economic" can be used as an important theoretical tool for the research on main functional area planning practice, the research in this respect will in turn further promote development of soft law theory and the theory of economic law.
On the legal attribute of the main functional area planning, first of all, public policy is the main essence of the function area planning. It has no legal form, but has the accountability. The main functional area planning will "have the force of law"; therefore, as a public policy, the main functional area planning belongs to the soft law category. As soft law, the main functional area planning has the following four characteristics:elasticity in initiative way and the institutional arrangements, higher degree of consultative democracy in creation and implementation; The non national mandatory in implementation; non judicial centrism in Legal Realization. Secondly, the main functional area planning and economic law have highly fit, its adjustment object is a refinement of the regulated objects of economic law, its value target and core category and the idea of economic law is highly fit, its practice is one of the practice in overcoming two kinds of ineffectiveness of double troubles, and economic law begins with overcoming the "market failure" and the "government failure". A further point of view, the main functional area planning itself can be said to be a Chinese characteristics of the macro-control law, its formulation and implementation is a new practice, that is, China's economic law took to the road of the new public management practice.
In the terms of soft law mechanism of the main functional area planning, due to the lack of traditional hard law at present in our country, the system mechanism of soft law will be pushed to system frontier, soft law mechanism has become an important system design which solves the hard problems of the main functional area planning. It can be said; that the rule of soft law conforms to the requirements of the main functional areas planning. It contributes the implementation of the different regional management. Soft law mechanism not only can be a necessary supplement to the mechanism of hard law, in some institutional arrangements can be independent. Four soft law mechanisms constitute the system of soft law mechanism system:the formation mechanism of planning index as the foundation, the democratic consultation mechanism as a guarantee, the benefit compensation mechanism as the balance, and the performance evaluation mechanism as a motive power.
On the protection of hard law of the main functional area planning, its necessity from the defect of the soft law mechanism, dependence on hard law in foreign space planning and regional management and the lack of hard law guarantee in China. Combined with the reality of our country, a comparatively complete system of legal norms and foundation can be constructed from the constitution, the basic law and special law protection.
Because of soft law mechanism and the mechanism of hard law simply can not meet the need of main functional area planning legal system, and the practice demand from the perspective of public governance and the practice theory demand from the perspective of institutional change, we can use the mixed theory of soft and hard law (theory of hybridity) to construct the main functional area planning hybrid governance mode the concrete system construction mode:mode one is to lay the foundation of soft law, hard law dynamic follow-up; mode two is soft and hard law simultaneously take effect, each do its job. The latter is the main expression of hybrid governance mode for the main functional area planning.
To ultimately achieve the goal of the main functional area planning under the rule of law, firstly, we should clearly define roles of the government, limit and control government power abuse and expansion through the division of labor and cooperation of hard and soft law. Secondly, combined with the advantages and disadvantages of Chinese current political system and soft and hard law, we can supervise the implementation of the main functional area planning through taking forms of the combination of inside and outside of the system. Again, if the main functional area planning legislation and execution subject especially the government acts beyond the boundary, irregular and even illegal act or not act, we must start the mechanism of legal liability, legal liability form is divided into positive and negative. Finally, if the interests of citizens have been damaged by the government behavior, corresponding to soft and hard law, we can carry on the legal relief through the" dual structure"(Non litigation procedures and Procedures) afterwards.
引文
① 朱传耿,马晓冬.关于主体功能区建设的若干理论问题[J].现代经济探讨,2007,(9)：46-49.
① 朱传耿,马晓冬.关于主体功能区建设的若干理论问题[J].现代经济探讨,2007,(9)：46-49.
② 参见：曾培炎.推进形成主体功能区,促进区域协调发展[J].求是杂志.2008,(2)：15-18.
① 参见：贾若祥.实施主体功能区战略下的区域发展模式转变研究[J].中国经贸导刊,2012,(6)(上)：57-58.
② 2013年3月以来,全国雾霾日数为3.3天,比常年同期偏多1.1天,为1961年以来历史同期最多,全国140多万平方公里上空雾霾不散,影响8亿国民的正常生活,而城乡过度开发是造成雾霾天气的重要祸首。参阅：中国气象局；3月份全国雾霾天数创52年来新高[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2013-04/02/content_2368790.htm,2013-04-02.
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① 参见：王晓萍.关于市县功能区规划编制工作的几点思考.宏观经济管理,2008,(7)：68-70.
② 杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资,2011,(4)：16-21.
③ 杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资,2011,(4)：16-21.
④ 杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资,2011,(4)：16-21.
① 我国经济法的调整包括经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和协作关系等三类。参见：史际春.经济法总论[M].北京：法律出版社,2008：39.其中,经济法调整的经济管理关系是在国家管理经济过程中形成的物质利益关系。在我国,往往限定为以国家为管理主体的经济管理关系。经济管理包括宏观和微观层面,规划即属于宏观层面的经济管理关系。
② 2011年全国经济法年会会议简报[EB/OL].经济法网http://law.hust.edu.cn/Law2008/S howArticle.asp?ArticleID=10372&Page=21,2011-12-26.
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② 除这四类主体功能区外,其他区域可划为潜在开发区,以供未来开发之需要。参见魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考[J].中国发展观察,2007,(3)：28-32.
① 魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考[J].中国发展观察,2007,(3)：28-32.
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① 参见朱国华、倪天伶.经济软法论纲[C].//中国经济法三十年北京市法学会编,北京市：中国法制出版社,2008：295-296;程信和.硬法、软法与经济法[J].甘肃社会科学,2007,(4).219--226.
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③ 关于公共治理呼唤软法,罗豪才教授有精彩的论述。参见：罗豪才、宋功德.软法亦法—-公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009：350.
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① 当前,我国的问题区域主要包括五类,即发展落后的贫困地区、结构单一的资源型城市、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区和各种矛盾交融的边境地区。
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⑤ 问责制(Accountability或Accountability System)近年来在国家得到加强,它与经济法宏观调控法治十分契合,其首先追溯政府公共管理主体的角色及其权义设置,也要求承担相关职责的主体及其首长不断地对议会、选民和公众做出种种解释和说明,最终更要落实为违背角色要求所应承担的各种不利的法律后果,包括撤职、责令辞职等行政或党政处分(软法),责令停止、赔偿等民事责任,乃至刑事责任、宪政责任等。参见史际春.论分权、法治的宏观调控[J].中国法学,2006(4)：158-168.本论文第五章将有详细论述。
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① 此概念较新,尚无达成学术上的一致,但有学者提出类似的概念,如,在传统的“限禁型”经济法之外,有学者提出“促进型”经济法的概念并将其类型化,分析其对“限禁型”经济法的补充、协调、矫正,并从两个方面发挥着传统“限禁型”经济法难以替代的作用：有效缓解经济法执法中的各种困境；有效克服传统经济法执法中的“信息悖论”(执法的有效性一方面过于依赖信息,而另一方面,执法的严厉性又限制了信息收集的渠道,这就是“限禁型”经济法无法解决的信息悖论)具体请参见：焦海涛.论“促进型”经济法的运行机制.东方法学,2011,(5)：49-56.
① 参见：姜明安.完善软法机制,推进社会公共治理创新[J].中国法学,2010,(5)：17.
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② 如合肥长丰县总体上被划为国家农产品主产区,划入限制开发区域,而长丰县下辖的水湖镇、岗集镇、吴山镇被列为省重点开发城镇。
① 参见华国庆.安徽产业集中区若干法律问题研究[J].华东经济管理,2012,26(3)：26-29.
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② 事实上,根据国务院发展研究中心发展部研究人员与德国空间规划部门的交流,即使在德国,空间规划的实现程度也不超过50%,参见朱鸿飞：“德国区域规划的层次和特点——莱茵河流域考察报告”,国务院发展研究中心内部资料《调查研究报告》,1994年第28号.
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③ 多元主体治理是一种建立在各主体间合理分工基础上的伙伴式的合作关系。“伙伴关系是许多行动者之间的动态关系。这些行动者是以接受共同目标为基础的,并且都认识到最合理的社会分工是建立每一个伙伴的各自比较优势基础上。伙伴关系包括相互影响,在协同发展和各自保持独立性之间精心平衡,还包括相互尊重、平等参与决策、共同承担责任。”参见：Jennifer M. Brinkerhoff. Government-Nonprofit Partnership:A Defining Framework [J]. Public Administration and Development,2002, (22).
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③ 参见：全国主体功能区规划,阜阳划为限制开发区[EB/OL]. http://tieba.baidu.com/ p/1105224314,2011-06-10.而最终出炉的《安徽省主体功能区规划》将阜阳市颍州区、颍泉区、颍东区三区划为省级重点开发区域,将临泉县、太和县、阜南县、颍上县、界首市列入国家农产品主产区,划为限制开发区域。
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① 泰晤士河管理局是一个经济独立、自主权较大的水污染防治机构。管理局引入市场机制加强产业化管理,实行“谁排污、谁付费”发展沿河旅游业和娱乐业,通过多渠道筹措资金经济效益显著。1987～1988年泰晤士管理局总收入5.97亿英镑,总支出3.86亿英镑,上交政府的盈利2.11亿英镑。产业化既解决了城市河流污染治理资金不足的难题又促进了城市的社会经济发展。参见：由文辉,顾笑迎.国外城市典型河道的治理方式及其启示,城市公用事业,2008,22(4)
② 国家发展改革委《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》(发改规划[2013]1154号)明确规定：健全生态补偿机制。着力推进国家重点生态功能区、禁止开发区域开展生态补偿,引导生态受益地区与生态保护地区、下游地区与上游地区开展横向补偿。探索建立主要污染物排放权交易、生态产品标志等市场化生态补偿模式。开展碳排放权交易试点,逐步建立全国碳交易市场。优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。
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③ 1862年出台的著名的《宅地法》规定,符合条件的美国公民,只要付10美元,就可以获得西部160英亩土地。1871年的《鼓励西部草原植树法》规定,只要在自己的土地上植树40英亩并成功保持10年,即可获得160英亩联邦土地。1877年的《沙漠土地法》则规定,只要移民在产权登记之后三年对土地进行了灌溉,即可以每英亩25美分的价格购买640英亩土地。我们会发现,正是这种受到法律保护的利益驱动,构成了美国人西进的原动力。
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③ 《单一欧洲法令》也叫单一欧洲文件,是指欧共体成员国于1986年在卢森堡签署的推动欧洲一体化进程的文件。
① 参见：孙浩康.中国区域政策法制化研究[M].北京：华夏出版社,2013：85-87.
① 张可云.“胡萝卜加大棒”：国外区域协调发展启示时事报告。34-37.
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④ 有学者在理论的基础上加以制度构建,已经提出《中华人民共和国财政转移支付法(草案专家稿)》参见：徐阳光.财政转移支付制度的法学解析.北京：北京大学出版社,2009：242.
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② 2014年4月24日修订通过、2015年1月1日起施行《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。③ 朵兰娜,梁鸽,娜日苏.主体功能区建设生态补偿研究进展评述[J].北方经济,2011,(11)：8.
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② 即促进型经济法,主要有《中小企业促进法》(2002)、《清洁生产促进法》(2002)、《农业机械化促进法》(2004)。促进法侧重引导与激励,如《中小企业促进法》除总则与附则外,由资金支持,创业扶持、市场开拓、社会服务四章构成,本文认为其与软法有相通与契合之处。
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① 参见罗豪才.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社,2007：21.
② 罗豪才、宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009:350.：457.
③ 参见罗豪才,宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009：454-457；罗豪才.软法的理论与实践[M].北京大学出版社.2010：178-180.
④ 比如,2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》,不仅浓缩了此前15年我国行政法制建设的精要,而且还对当时正在创制的行政程序法的制度安排产生深刻影响。
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③ 薛克鹏认为,要克服两种错误倾向(规划虚无与规划崇拜),就必须重新界定政府在经济法中的地位。对政府而言,宏观调控法属于授权法还是控权法,是我们必须重新思考的问题。如果授权,最终导致的结果只有是宏观调控权的滥用。因此作者主张控权。参见：薛克鹏.“十一五”规划的经济法解读[J].法学杂志,2007,(1)：61-64.
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② 宪法规范必要时也可对公权力进行规制。如面临通过制度化控制(地方)利益意识难以真正解决问题时,唯一的做法是通过制度化和法律化的手段,尤其是要以宪法规范的形式,明确中央与地方在经济行政权限方面和合理划分和中央与地方在预算与收入方面的合理划分,这不但对中央与地方的合理经济分权是必要的,而且对国家宏观经济规划和宏观调控也是必需的。参见：李晓新.中国经济制度变迁的宪法基础[M].安徽：安徽大学出版社,2011：207.
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③ 实现经济法司法化需要立足于这一对“二元结构”的特殊性。经济法司法化的最终实现,可以通过多种方式来完成。执法方式的转变、非诉程序替代性功能的发挥、司法积极参与能力的强化,以及最终的特别诉讼制度的建立,都有助于实现经济法的司法化,也是经济法司法化实现的主要路径。参见焦海涛.非诉程序与经济法司法化[J].法治研究,2011,(5),73-78.
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① 所谓行政契约,就是指各级行政主体为达到某些具体的行政目标,与行政管理相对人签订或确定特定的权利义务关系的合约或协议,是20世纪中期基于服务与合作发展面成的新的行政手段。参见：孙浩康.中国区域政策法制化研究[M].北京：华夏出版社,2013：102.
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① 参见：贾若祥.实施主体功能区战略下的区域发展模式转变研究[J].中国经贸导刊,2012,(6)(上)：57-58.
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③ 杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资,2011,(4)：16-21.
④ 杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资,2011,(4)：16-21.
① 我国经济法的调整包括经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和协作关系等三类。参见：史际春.经济法总论[M].北京：法律出版社,2008：39.其中,经济法调整的经济管理关系是在国家管理经济过程中形成的物质利益关系。在我国,往往限定为以国家为管理主体的经济管理关系。经济管理包括宏观和微观层面,规划即属于宏观层面的经济管理关系。
② 2011年全国经济法年会会议简报[EB/OL].经济法网http://law.hust.edu.cn/Law2008/S howArticle.asp?ArticleID=10372&Page=21,2011-12-26.
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① 参见朱国华、倪天伶.经济软法论纲[C].//中国经济法三十年北京市法学会编,北京市：中国法制出版社,2008：295-296;程信和.硬法、软法与经济法[J].甘肃社会科学,2007,(4).219--226.
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③ 关于公共治理呼唤软法,罗豪才教授有精彩的论述。参见：罗豪才、宋功德.软法亦法—-公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009：350.
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⑤ 问责制(Accountability或Accountability System)近年来在国家得到加强,它与经济法宏观调控法治十分契合,其首先追溯政府公共管理主体的角色及其权义设置,也要求承担相关职责的主体及其首长不断地对议会、选民和公众做出种种解释和说明,最终更要落实为违背角色要求所应承担的各种不利的法律后果,包括撤职、责令辞职等行政或党政处分(软法),责令停止、赔偿等民事责任,乃至刑事责任、宪政责任等。参见史际春.论分权、法治的宏观调控[J].中国法学,2006(4)：158-168.本论文第五章将有详细论述。
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① 此概念较新,尚无达成学术上的一致,但有学者提出类似的概念,如,在传统的“限禁型”经济法之外,有学者提出“促进型”经济法的概念并将其类型化,分析其对“限禁型”经济法的补充、协调、矫正,并从两个方面发挥着传统“限禁型”经济法难以替代的作用：有效缓解经济法执法中的各种困境；有效克服传统经济法执法中的“信息悖论”(执法的有效性一方面过于依赖信息,而另一方面,执法的严厉性又限制了信息收集的渠道,这就是“限禁型”经济法无法解决的信息悖论)具体请参见：焦海涛.论“促进型”经济法的运行机制.东方法学,2011,(5)：49-56.
① 参见：姜明安.完善软法机制,推进社会公共治理创新[J].中国法学,2010,(5)：17.
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② 如合肥长丰县总体上被划为国家农产品主产区,划入限制开发区域,而长丰县下辖的水湖镇、岗集镇、吴山镇被列为省重点开发城镇。
① 参见华国庆.安徽产业集中区若干法律问题研究[J].华东经济管理,2012,26(3)：26-29.
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③ 参见安徽省发展和改革委员会.安徽省主体功能区规划指标评价基本完成[EB/OL].http: //www.ndrc.gov.cn/dffgwdt/t20080901_234289.htm,2008-09-01.
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③ 多元主体治理是一种建立在各主体间合理分工基础上的伙伴式的合作关系。“伙伴关系是许多行动者之间的动态关系。这些行动者是以接受共同目标为基础的,并且都认识到最合理的社会分工是建立每一个伙伴的各自比较优势基础上。伙伴关系包括相互影响,在协同发展和各自保持独立性之间精心平衡,还包括相互尊重、平等参与决策、共同承担责任。”参见：Jennifer M. Brinkerhoff. Government-Nonprofit Partnership:A Defining Framework [J]. Public Administration and Development,2002, (22).
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② 参见：我国主体功能区划分概况及分析(第11期总第118期)[EB/OL]. http://www. cffgw.gov.cn/DocHtml/2007/5/26/5230939596.html,2007-05-26.最终,长丰县在最终出炉的《安徽省主体功能区规划》被列为限制开发区域,而其下辖的水湖镇、岗集镇、吴山镇被列为省重点开发城镇。
③ 参见：全国主体功能区规划,阜阳划为限制开发区[EB/OL]. http://tieba.baidu.com/ p/1105224314,2011-06-10.而最终出炉的《安徽省主体功能区规划》将阜阳市颍州区、颍泉区、颍东区三区划为省级重点开发区域,将临泉县、太和县、阜南县、颍上县、界首市列入国家农产品主产区,划为限制开发区域。
① 淮北市争取濉溪县更多区域列为省主体功能区规划重点开发区域[EB/OL]. http://www. huaibei.gov.cn/art/2011/7/4/art_77_7685.html,2011-07-4.最终,淮北市的杜集区、相山区、烈山区划为重点开发区域,而濉溪县被列为国家农产品主产区,划为限制开发区域。
② 吴殿廷,吴铮争.主体功能区规划实施中若干问题的探讨[J].人民论坛,2011,(8)(下)：116—117.
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② 日本的第五次“全国综合开发”(简称“五全综”,制定于1998年)为例,“五全综”强调政府、企业、科教界共同参与、共同规划与共同实施,其国土审议会共有45位委员,其中众议院指定的众议员9名,参议院指定的参议员6名,各界代表30名(其中,学术界8名、民间经济界5名、公益团体1名、金融机构4名、劳动者和消费者3名、第二级政府的县级政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名,评论家1名,设计人员1名)。
③ 参见：武少俊.国家发展计划概论[M].北京：中国人民大学出版社,1999：273-275.
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④ 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第1卷)[M],北京：人民出版社,1956：82.
⑤ 法外利益是指应该享有的尚未法定化的利益,它具有发生学和现实学的意义,但是不具有法律的意义。
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④ 外部性是指生产与消费会给不直接参与这种活动的企业或公民个体带来有害或有益的影响,其中有益的影响称为“外部经济”,否则就是“外部不经济”。
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② 方忠权.主体功能区建设面临的问题及调整思路[J].地域研究与开发,2008,(6)：29-33.
① 泰晤士河管理局是一个经济独立、自主权较大的水污染防治机构。管理局引入市场机制加强产业化管理,实行“谁排污、谁付费”发展沿河旅游业和娱乐业,通过多渠道筹措资金经济效益显著。1987～1988年泰晤士管理局总收入5.97亿英镑,总支出3.86亿英镑,上交政府的盈利2.11亿英镑。产业化既解决了城市河流污染治理资金不足的难题又促进了城市的社会经济发展。参见：由文辉,顾笑迎.国外城市典型河道的治理方式及其启示,城市公用事业,2008,22(4)
② 国家发展改革委《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》(发改规划[2013]1154号)明确规定：健全生态补偿机制。着力推进国家重点生态功能区、禁止开发区域开展生态补偿,引导生态受益地区与生态保护地区、下游地区与上游地区开展横向补偿。探索建立主要污染物排放权交易、生态产品标志等市场化生态补偿模式。开展碳排放权交易试点,逐步建立全国碳交易市场。优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。
③ 刘红.主体功能区的土地权益补偿机制构建[J].商业时代,2010,(9)：101-102.
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② 2012年,湖北省钟祥市委市政府曾委托上海复旦大学公共绩效与信息化研究中心作为第 三方机构对该市公安局和旧口镇的领导班子、领导干部2012年度工作绩效开展测评。参见：领导政绩如何,广听群众意见——钟祥引入第三方机构参与政府绩效考核[N].中国纪检监察报,2012-12-25.
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③ 1862年出台的著名的《宅地法》规定,符合条件的美国公民,只要付10美元,就可以获得西部160英亩土地。1871年的《鼓励西部草原植树法》规定,只要在自己的土地上植树40英亩并成功保持10年,即可获得160英亩联邦土地。1877年的《沙漠土地法》则规定,只要移民在产权登记之后三年对土地进行了灌溉,即可以每英亩25美分的价格购买640英亩土地。我们会发现,正是这种受到法律保护的利益驱动,构成了美国人西进的原动力。
① 陈瑞莲.欧盟国家的区域协调发展：经验与启示[J].政治学研究,2006(3)：118-128.
② 陈瑞莲.欧盟国家的区域协调发展：经验与启示[J].政治学研究,2006(3)：118-128.
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③ 《单一欧洲法令》也叫单一欧洲文件,是指欧共体成员国于1986年在卢森堡签署的推动欧洲一体化进程的文件。
① 参见：孙浩康.中国区域政策法制化研究[M].北京：华夏出版社,2013：85-87.
① 张可云.“胡萝卜加大棒”：国外区域协调发展启示时事报告。34-37.
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③ 2014年4月21日至24日举行的十二届全国人大常委会第八次会议第三次审议预算法修正案草案。
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④ 有学者在理论的基础上加以制度构建,已经提出《中华人民共和国财政转移支付法(草案专家稿)》参见：徐阳光.财政转移支付制度的法学解析.北京：北京大学出版社,2009：242.
① 雷雪.我国主体功能区生态补偿法律问题研究[D].甘肃：西北民族大学,2011.
② 2014年4月24日修订通过、2015年1月1日起施行《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。③ 朵兰娜,梁鸽,娜日苏.主体功能区建设生态补偿研究进展评述[J].北方经济,2011,(11)：8.
① 马凯.构筑协调、和谐、可持续的家园——全国主体功能区规划的总体考虑.科技与经济画报,2007,(5).
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③ 陈瑞莲.欧盟国家的区域协调发展：经验与启示[J].政治学研究,2006(3)：118-128.
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② Ulrika Morth. Soft Law in Governance and Regulation:An Interdisciplinary Anal ysis, Edward Elgar Publishing, Incorporated,2004, p.1.
② 即促进型经济法,主要有《中小企业促进法》(2002)、《清洁生产促进法》(2002)、《农业机械化促进法》(2004)。促进法侧重引导与激励,如《中小企业促进法》除总则与附则外,由资金支持,创业扶持、市场开拓、社会服务四章构成,本文认为其与软法有相通与契合之处。
③ 张永忠.和谐社会视域下经济法的公共治理之道——我国经济法治现象变迁的理论解释[J].学术研究,2007,(10)：45-49.
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③ 梁剑兵,张新华.软法的一般原理[M].北京：法律出版社,2012：287.
① 参见罗豪才.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社,2007：21.
② 罗豪才、宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009:350.：457.
③ 参见罗豪才,宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社,2009：454-457；罗豪才.软法的理论与实践[M].北京大学出版社.2010：178-180.
④ 比如,2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》,不仅浓缩了此前15年我国行政法制建设的精要,而且还对当时正在创制的行政程序法的制度安排产生深刻影响。
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① 以2014年4月24日修订通过的新环保法为指导,可以预见,生态补偿条例的立法进程将加快。
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② 马怀德.法制现代化与法治政府[M].北京：知识产权出版社,2010：14.
③ 薛克鹏认为,要克服两种错误倾向(规划虚无与规划崇拜),就必须重新界定政府在经济法中的地位。对政府而言,宏观调控法属于授权法还是控权法,是我们必须重新思考的问题。如果授权,最终导致的结果只有是宏观调控权的滥用。因此作者主张控权。参见：薛克鹏.“十一五”规划的经济法解读[J].法学杂志,2007,(1)：61-64.
① 姜明安.公法研究的基本问题探析[C].//袁曙宏等.公法学的分散与统一,北京大学出版社,2007：195-199.
② 宪法规范必要时也可对公权力进行规制。如面临通过制度化控制(地方)利益意识难以真正解决问题时,唯一的做法是通过制度化和法律化的手段,尤其是要以宪法规范的形式,明确中央与地方在经济行政权限方面和合理划分和中央与地方在预算与收入方面的合理划分,这不但对中央与地方的合理经济分权是必要的,而且对国家宏观经济规划和宏观调控也是必需的。参见：李晓新.中国经济制度变迁的宪法基础[M].安徽：安徽大学出版社,2011：207.
① 吴昕栋.软法与权力控制——软法在权力控制中的必要性有效性分析[C].//罗豪才.软法的理论与实践,北京：北京大学出版社,2010：65-75.
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③ 宋心然.软法实施模式及其效果研究[J].河北学刊,2011,31(2)：252-255.
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② 安树伟,吉新峰,王思薇.主体功能区建设中区域利益的协调机制与实现途径研究[J].甘肃社会科学,2010,(2)：85-87.
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② 梁剑兵、张新华.软法的一般原理[M].北京：法律出版社,2012：245.
③ 实现经济法司法化需要立足于这一对“二元结构”的特殊性。经济法司法化的最终实现,可以通过多种方式来完成。执法方式的转变、非诉程序替代性功能的发挥、司法积极参与能力的强化,以及最终的特别诉讼制度的建立,都有助于实现经济法的司法化,也是经济法司法化实现的主要路径。参见焦海涛.非诉程序与经济法司法化[J].法治研究,2011,(5),73-78.
① 参见华国庆.试论财政法视野下的我国区域合作[J].安大法律评论,2009,(2)：8-22.
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① 所谓行政契约,就是指各级行政主体为达到某些具体的行政目标,与行政管理相对人签订或确定特定的权利义务关系的合约或协议,是20世纪中期基于服务与合作发展面成的新的行政手段。参见：孙浩康.中国区域政策法制化研究[M].北京：华夏出版社,2013：102.
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