从立法角度论我国行政复议制度的发展与完善
摘要
行政复议制度是行政司法制度之一，是世界各国普遍采取的为相对人提供的一种便捷、廉价的解决行政争议的形式，在行政救济法律制度上有着十分重要的地位。本文运用比较和实证的方法，着力研究了我国行政复议制度立法上的进步与不足，并提出了针对性的意见和建议。全文共分五个部分。第一部分简写我国行政复议制度的产生和意义，肯定了其在行政司法制度中的重要作用；第二部分用新旧复议制度对比的方法，详细论述了现行的《行政复议法》在立法上的进步与发展，充分肯定了其先进性；第三部分指出了现行《行政复议法》立法上的不足与缺陷；第四部分论述了WTO对我国行政复议制度提出的新要求；第五部分在前四部分论述的基础上，针对性地提出了在复议机构、人员、复议程序的独立性与公正性方面完善我国行政复议制度的具体措施。
The administrative review system, one of administrative judicature systems, is a convenient method of remedies and a form of settling administrative disputes which countries in the world universally adopts and offers to offer. It places a very important role. This testis lays emphasis on the study the advances and flaws in the legislation of administrative review system and puts forward purposeful refection measures. The whole article has five parts, part one briefly introduces the formation and meaning of administrative review system in our country and affirms its important role in the judicial system; part two discusses the progress and development in the legislation of "the law of administrative review" in effect in detail by means of the contrast between the old and new systems as well as affirming its progressiveness; part three points out the faults and flaws in the legislation of "the law of administrative review" in effect; part four expounds new requirements which WTO gives the administrative system in our country in a way of the Chinese and foreign contrast; part five lays out the specific measures to perfect china's administrative review system simply based on the discussions of the four parts above and compared with other countries that have developed laws of administrative to review, we should strengthen safeguard measure of independence and justice in review organizations, the staff, review procedure and so on.
The administrative review system, one of administrative judicature systems, is a convenient method of remedies and a form of settling administrative disputes which countries in the world universally adopts and offers to offer. It places a very important role. This testis lays emphasis on the study the advances and flaws in the legislation of administrative review system and puts forward purposeful refection measures. The whole article has five parts, part one briefly introduces the formation and meaning of administrative review system in our country and affirms its important role in the judicial system; part two discusses the progress and development in the legislation of "the law of administrative review" in effect in detail by means of the contrast between the old and new systems as well as affirming its progressiveness; part three points out the faults and flaws in the legislation of "the law of administrative review" in effect; part four expounds new requirements which WTO gives the administrative system in our country in a way of the Chinese and foreign contrast; part five lays out the specific measures to perfect china's administrative review system simply based on the discussions of the four parts above and compared with other countries that have developed laws of administrative to review, we should strengthen safeguard measure of independence and justice in review organizations, the staff, review procedure and so on.
引文
[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版。
[2]《行政复议法》第1条将原条例中“维护和监督行政机关依法行使职权”放到“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的后面，并改为“保障和监督行政机关依法行使职权”。
[3]《行政复议法》第23条：“……。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……。”
[4]《行政复议法》第9条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之曰起60日内提出行政复议申请……。”
[5]《行政复议法》第11条：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请……。”
[6]《行政复议法》第15条：“……。申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请……。”
[7]《行政复议法》第39条：“行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用……。”
[8]《行政复议条例》第9条：“……(八)认为行政机关侵犯其人身权、财产权的；……。”该项规定是第9条列举规定中的兜底条款，因此，可以看出《条例》所规定的行政复议主要限于对人身权和财产权的保护。
[9]《行政复议法》第6条：“……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”
[10]如《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政复议条例》第7条规定：“复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。”
[11]《行政复议条例》第10条：“……(二)对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的；(三)对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的，……。”
[12]修订后的《行政复议条例》第11条：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”
[13]《行政复议法》第42条：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”
[14]《行政复议法》第12条：“……对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”
[15]《行政复议法》第13条：“……对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”
[16]《行政复议法》第14条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政
复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”《行政复议法》第15条：“……申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第18条的规定办理。”
[17]《行政复议法》第9条：“……；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”
[18]《行政复议条例》第29条：“……因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”
[19]《行政复议法》第11条：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请：口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”而《行政复议条例》第32条： “申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”
[20]《行政复议条例》第34条：“复议机关应当自收到复议申请书之日起10日内对复议申请分别作出以下处理：……”
[21]行政复议法》第18条：“依照本法第15条第2款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第15条第1款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第17条的规定办理。”
[22]《行政复议条例》第35条：“公民、法人或者其他组织依法提出复议申请，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或者答复。”
[23]《行政复议法》第20条：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”
[24]《行政复议法》第29条：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关……应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。”
[25]《行政复议法》第24条：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”
[26]《行政复议条例》第47条：“……对申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，分别情况处理：(一)维持原具体行政行为的复议决定，由最初作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行；(二)改变原具体行政行为的复议决定，由复议机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
[27]《行政复议法》第32条：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”
[28]《行政复议法》第38条：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理
行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”
[29]《行政复议法》第22条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”
[30]本文所称的行政裁决特指行政机关对行政争议进行审理、裁断的制度。与国内有些学者将行政裁决定义为行政机关审理、裁断与行政管理有关的民事争议的活动的用法有所不同。可参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年1月第2版，第470页。
[31]江必新著：《WTO与司法审查》，人民法院出版社，2002年6月第1版，第32—35页。
[32-33]见袁曙宏著：《社会变革中的行政法治》，法律出版社，2001年4月版，第278页。
[34]如在法国，最高行政法院的成员包括助理办案员、查案官和行政法官三种组成。助理办案员从国产行政学院招募而来，他们在最高行政法院工作一个时期后，转入政府部门担任重要职务。查案官是从政府官员中选任。行政法官三分之二是从查案官中选任，三分之一是从高级政府官员、将军、教授等各界人士中选任。而且最高行政法院所有的查案官、助理办案员和一部分法官同时担任裁判厅和一个行政厅的工作，使每一个成员同时具有法律和行政两方面的经验和知识；最高行政法院的成员应邀到援外工作一段时间，如担任省长或中央政府部门的职务，等等。其目的就是为了保证最高行政法院的成员既有渊博的法律知识，又有丰富的实践经验，尤其是行政经验。见王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第153-170页。
[35]见《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二十八条之规定。
[36](美)汉弥尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年6月第1版，第396页。
[37]部长上诉制度程序性较差，随意性太强，并非一种经常性的制度，故略去不谈。有关行政裁判所制度和部长上诉的论述，可参见(英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第617—699页；王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年第1版，第143页。
[38]见(英)w·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第641、627—628页。
[39]见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年第1版，第143页。
[40]见(英)w·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第628页。
[41]有关行政法官的论述可参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第449—456页；李娟：《美国行政法官独立化进程评述》，载《中外法学》1996年第5期。
[42]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第565页。
[43]涉及复议机构和人员的规定只有第二条、三十五条两条。但其中第二条规定的是“行政法负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”及复议机构的职责，第三十五条规定的是复
议人员违法的法律责任，都与保障复议机构及复议人员独立无关。
[44]还有一些本机关复议自己的行为的情况，如行政复议法第十四条以及国家工商总局下设的商标评审委员会不是独立于国家工商局的独立的机关，其对不服商标局的决定的复审决定就不属于独立机关做出的复审决定。
[45]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第457页。
[46]《行政复议条例》第六条规定：“行政复议遵循合法、及时、准确和便民的原则”；《中华人民共和国行政复议法》第四条规定： “行政复议遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则”。
[47]《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度”。
[48]语出甘文“中央政府作出的抽象行政行为是可以值得信赖的。”见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》2001年第4期，第137页。
[49]可参见赵世义：《宪法学的方法论基础》，载《法学评论》2002年第3期，第3页以下。
[50]在行政程序中设立回避制度的目的在于确保程序结果的公正性，但在某种情况下，如果有权受理此案的机关和人员在构成回避理由时实施了回避，却导致没有任何机关受理此案的结果，那么该机关和人员必须仍然受理此案。这便是必需原则。根据这一原则，在上述情况下，防止偏见的规则必须让位于必需原则。如果回避使得唯一对此案件有司法管辖权的法庭归于撤销，那么即使此法庭的成员有偏见应当回避，他们仍然可以继续审理。在这种情况下，个人的权利应当让位于执法的公共利益。见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第462页。
[51]个人偏见是指参加裁决的人，对当事人一方或其所属团体有偏爱或憎恶而言。由于这种偏爱或憎恶的存在，裁判者不可能公平地考虑案件的是非曲直，违反正当的法律程序。个人偏见的特点是对当事人的一方的不公正态度，不是对案件中的事实的态度。关于个人偏见的典型案例是1921年的伯杰诉美国后裔提出的控诉，在审判中，法官表现对德国后裔明显的憎恶，对当事人说出这样怀有恶意的语言： “美籍德国后裔的心对美国极端不忠实的，除非有非凡的司法头脑才可能对他们没有偏见。”最高法院认为这段话中所表现个人偏见，妨碍对案件作出公正的裁判。司法方面关于这个原则的判例，基本上能够适用于行政程序。但因个人偏见而回避在各国并不普遍，故不作深入论述。有关美国行政法上排除偏见和回避的论述，可参见王名扬著： 《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第459—460页。
[52]虽然美国《联邦行政程序法》有关行政程序的回避制度的规定相当简洁，完全不同于有些国家的行政程序法以较多的法律条款详尽地规定回避制度的具体内容。简洁的成文法条款在适用必然有其自身的局限性。但在美国的行政实践中，这一局限性为其法院丰富的司法判例所克服。这使行政裁决中的回避制度在复杂多变的行政实践中运用自如，从而较好地实现了行政裁决公正立法的目的。见王名扬著： 《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第459—460页。
[53]杨海坤、黄学贤著：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月版，第153页。
[54](英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版。
[55]姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第207—208页。
[56]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第418页。
[57]在美国，一般上在行政管理中做出影响公民权益的行为时采用非正式裁决程序；如果当事人不服提出异议时，则采取正式裁决程序来解决这一行政争议。可参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年1月第2版，第449页。
[58]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第433页。
[59]见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年11月版，第684页。
[60]见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第209—210页。
[61]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第427—428页。
[62]有的法律变相的限制了司法审查的范围，这在本质上也与WTO司法审查原则相冲突。如，根据税收征管法第五十六条的规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有缴纳相关款项后，才能申请行政复议。而行政复议又是提起行政诉讼的必经程序。如果税务机关在对当事人课以缴纳巨额税款的义务，则当事人由于无法缴纳相关款项而无申请复议，从而被剥夺司法审查的权利。见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》，2001年第4期，第138页。
[63]当然，这不等于这类终局裁决的行政复议决定对其它成员国依据WTO的规定所享有的权利，例如进口许可权、国民待遇投资权、知识产权等不产生直接影响。见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》，2001年第4期，第139页。
[64]见(英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第635页。
[65]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第565页。
[66]见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第295页。
[67]见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年11月版，第694页。
[68]见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第567—590页。
[69]见张军旗著：《WTO监督机制的法律与实践》，人民法院出版社，2002年1月第1版，第245页。
[70]石广生主编：《中国加入世界贸易组织知识读本》(第三卷)，人民出版社，2002年9月第1版，第15页。
[71]参见章剑生：《论行政程序违法及其司法审查》，《行政法学研究》，1996年第2期。
[72]见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条。
[2]《行政复议法》第1条将原条例中“维护和监督行政机关依法行使职权”放到“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的后面，并改为“保障和监督行政机关依法行使职权”。
[3]《行政复议法》第23条：“……。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……。”
[4]《行政复议法》第9条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之曰起60日内提出行政复议申请……。”
[5]《行政复议法》第11条：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请……。”
[6]《行政复议法》第15条：“……。申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请……。”
[7]《行政复议法》第39条：“行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用……。”
[8]《行政复议条例》第9条：“……(八)认为行政机关侵犯其人身权、财产权的；……。”该项规定是第9条列举规定中的兜底条款，因此，可以看出《条例》所规定的行政复议主要限于对人身权和财产权的保护。
[9]《行政复议法》第6条：“……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”
[10]如《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政复议条例》第7条规定：“复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。”
[11]《行政复议条例》第10条：“……(二)对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的；(三)对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的，……。”
[12]修订后的《行政复议条例》第11条：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”
[13]《行政复议法》第42条：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”
[14]《行政复议法》第12条：“……对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”
[15]《行政复议法》第13条：“……对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”
[16]《行政复议法》第14条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政
复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”《行政复议法》第15条：“……申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第18条的规定办理。”
[17]《行政复议法》第9条：“……；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”
[18]《行政复议条例》第29条：“……因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”
[19]《行政复议法》第11条：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请：口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”而《行政复议条例》第32条： “申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”
[20]《行政复议条例》第34条：“复议机关应当自收到复议申请书之日起10日内对复议申请分别作出以下处理：……”
[21]行政复议法》第18条：“依照本法第15条第2款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第15条第1款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第17条的规定办理。”
[22]《行政复议条例》第35条：“公民、法人或者其他组织依法提出复议申请，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或者答复。”
[23]《行政复议法》第20条：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”
[24]《行政复议法》第29条：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关……应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。”
[25]《行政复议法》第24条：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”
[26]《行政复议条例》第47条：“……对申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，分别情况处理：(一)维持原具体行政行为的复议决定，由最初作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行；(二)改变原具体行政行为的复议决定，由复议机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
[27]《行政复议法》第32条：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”
[28]《行政复议法》第38条：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理
行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”
[29]《行政复议法》第22条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”
[30]本文所称的行政裁决特指行政机关对行政争议进行审理、裁断的制度。与国内有些学者将行政裁决定义为行政机关审理、裁断与行政管理有关的民事争议的活动的用法有所不同。可参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年1月第2版，第470页。
[31]江必新著：《WTO与司法审查》，人民法院出版社，2002年6月第1版，第32—35页。
[32-33]见袁曙宏著：《社会变革中的行政法治》，法律出版社，2001年4月版，第278页。
[34]如在法国，最高行政法院的成员包括助理办案员、查案官和行政法官三种组成。助理办案员从国产行政学院招募而来，他们在最高行政法院工作一个时期后，转入政府部门担任重要职务。查案官是从政府官员中选任。行政法官三分之二是从查案官中选任，三分之一是从高级政府官员、将军、教授等各界人士中选任。而且最高行政法院所有的查案官、助理办案员和一部分法官同时担任裁判厅和一个行政厅的工作，使每一个成员同时具有法律和行政两方面的经验和知识；最高行政法院的成员应邀到援外工作一段时间，如担任省长或中央政府部门的职务，等等。其目的就是为了保证最高行政法院的成员既有渊博的法律知识，又有丰富的实践经验，尤其是行政经验。见王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第153-170页。
[35]见《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二十八条之规定。
[36](美)汉弥尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年6月第1版，第396页。
[37]部长上诉制度程序性较差，随意性太强，并非一种经常性的制度，故略去不谈。有关行政裁判所制度和部长上诉的论述，可参见(英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第617—699页；王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年第1版，第143页。
[38]见(英)w·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第641、627—628页。
[39]见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年第1版，第143页。
[40]见(英)w·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第628页。
[41]有关行政法官的论述可参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第449—456页；李娟：《美国行政法官独立化进程评述》，载《中外法学》1996年第5期。
[42]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第565页。
[43]涉及复议机构和人员的规定只有第二条、三十五条两条。但其中第二条规定的是“行政法负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”及复议机构的职责，第三十五条规定的是复
议人员违法的法律责任，都与保障复议机构及复议人员独立无关。
[44]还有一些本机关复议自己的行为的情况，如行政复议法第十四条以及国家工商总局下设的商标评审委员会不是独立于国家工商局的独立的机关，其对不服商标局的决定的复审决定就不属于独立机关做出的复审决定。
[45]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第457页。
[46]《行政复议条例》第六条规定：“行政复议遵循合法、及时、准确和便民的原则”；《中华人民共和国行政复议法》第四条规定： “行政复议遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则”。
[47]《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度”。
[48]语出甘文“中央政府作出的抽象行政行为是可以值得信赖的。”见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》2001年第4期，第137页。
[49]可参见赵世义：《宪法学的方法论基础》，载《法学评论》2002年第3期，第3页以下。
[50]在行政程序中设立回避制度的目的在于确保程序结果的公正性，但在某种情况下，如果有权受理此案的机关和人员在构成回避理由时实施了回避，却导致没有任何机关受理此案的结果，那么该机关和人员必须仍然受理此案。这便是必需原则。根据这一原则，在上述情况下，防止偏见的规则必须让位于必需原则。如果回避使得唯一对此案件有司法管辖权的法庭归于撤销，那么即使此法庭的成员有偏见应当回避，他们仍然可以继续审理。在这种情况下，个人的权利应当让位于执法的公共利益。见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第462页。
[51]个人偏见是指参加裁决的人，对当事人一方或其所属团体有偏爱或憎恶而言。由于这种偏爱或憎恶的存在，裁判者不可能公平地考虑案件的是非曲直，违反正当的法律程序。个人偏见的特点是对当事人的一方的不公正态度，不是对案件中的事实的态度。关于个人偏见的典型案例是1921年的伯杰诉美国后裔提出的控诉，在审判中，法官表现对德国后裔明显的憎恶，对当事人说出这样怀有恶意的语言： “美籍德国后裔的心对美国极端不忠实的，除非有非凡的司法头脑才可能对他们没有偏见。”最高法院认为这段话中所表现个人偏见，妨碍对案件作出公正的裁判。司法方面关于这个原则的判例，基本上能够适用于行政程序。但因个人偏见而回避在各国并不普遍，故不作深入论述。有关美国行政法上排除偏见和回避的论述，可参见王名扬著： 《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第459—460页。
[52]虽然美国《联邦行政程序法》有关行政程序的回避制度的规定相当简洁，完全不同于有些国家的行政程序法以较多的法律条款详尽地规定回避制度的具体内容。简洁的成文法条款在适用必然有其自身的局限性。但在美国的行政实践中，这一局限性为其法院丰富的司法判例所克服。这使行政裁决中的回避制度在复杂多变的行政实践中运用自如，从而较好地实现了行政裁决公正立法的目的。见王名扬著： 《美国行政法》，中国法制出版社1999年8月重印版，第459—460页。
[53]杨海坤、黄学贤著：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月版，第153页。
[54](英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版。
[55]姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第207—208页。
[56]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第418页。
[57]在美国，一般上在行政管理中做出影响公民权益的行为时采用非正式裁决程序；如果当事人不服提出异议时，则采取正式裁决程序来解决这一行政争议。可参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年1月第2版，第449页。
[58]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第433页。
[59]见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年11月版，第684页。
[60]见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第209—210页。
[61]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第427—428页。
[62]有的法律变相的限制了司法审查的范围，这在本质上也与WTO司法审查原则相冲突。如，根据税收征管法第五十六条的规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有缴纳相关款项后，才能申请行政复议。而行政复议又是提起行政诉讼的必经程序。如果税务机关在对当事人课以缴纳巨额税款的义务，则当事人由于无法缴纳相关款项而无申请复议，从而被剥夺司法审查的权利。见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》，2001年第4期，第138页。
[63]当然，这不等于这类终局裁决的行政复议决定对其它成员国依据WTO的规定所享有的权利，例如进口许可权、国民待遇投资权、知识产权等不产生直接影响。见甘文：《WTO与司法审查》，载《法学研究》，2001年第4期，第139页。
[64]见(英)W·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版，第635页。
[65]见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1999年8月重印版，第565页。
[66]见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社，1993年8月第1版，第295页。
[67]见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年11月版，第694页。
[68]见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第567—590页。
[69]见张军旗著：《WTO监督机制的法律与实践》，人民法院出版社，2002年1月第1版，第245页。
[70]石广生主编：《中国加入世界贸易组织知识读本》(第三卷)，人民出版社，2002年9月第1版，第15页。
[71]参见章剑生：《论行政程序违法及其司法审查》，《行政法学研究》，1996年第2期。
[72]见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条。