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城市化进程中农村土地流转问题研究
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摘要
农村土地流转源于工业化和城市化的发展。在我国城市化进程中,农村土地的用途随着农村人口向城市的转移而变化,单纯地研究某一种土地类型可能会导致片面的结论,因此本文把作为农业用地的承包地、作为住宅用地的宅基地和其他建设用地统一纳入研究范围。
     目前我国正处于工业化和城市化不断深入发展的新阶段,农业生产方式和农民生活方式正在发生历史性转变,破解城乡二元社会结构进入了一个关键时期,保护农民的土地权益已经形成共识,土地管理制度面临变革。在这样一个转折点上,各种土地流转的制度创新在各地不断涌现,地方政府、村委会与农民的矛盾和冲突事件也屡屡出现在各种媒体。在这种背景下,亟待回答的问题是,为了推进农业现代化、工业化和城市化,我国农村到底需要什么样的土地流转模式?现实的土地流转制度创新能否达到理想的目标?如果不能,又需要消除哪些方面的制度障碍?在现阶段,这些问题的解决具有重大的现实意义。此外,本文提供了一个研究我国农村土地流转问题的理论分析框架,指出了适应我国城市化进程的土地流转趋势,对我国的农村土地流转实践有参考和指导意义。
     从已有的研究来看,关于承包地流转的文献已经注意到农村劳动力非农转移并不必然导致土地流转,因土地流转而产生的土地供给也不一定会导致规模经营,并且已经认识到承包地流转中特有的匹配成本对扩大流转规模的限制。关于建设用地流转,现有文献针对农村建设用地的隐性流转进行了详细的研究,也有文献认识到,在城市化背景下,建设用地由农村向城市流转更有现实意义。关于各类土地流转,对土地流转中农民利益的保护问题和各种制度创新的案例分析都有所涉及。
     在现有文献的基础上,本文关注的问题是,在什么情况下农村劳动力非农转移可以导致土地的规模经营?真正建立城乡统一的建设用地市场需要具备哪些条件?城乡统一市场显然不是农村建设用地流转的全部,在城市化进程中,要实现耕地保护和工业发展的两重目标,需要什么样的异地流转?这些问题的解决将为下一阶段土地流转政策的完善提供理论指导和参考。
     本文采用博弈论与制度分析相结合的方法,研究了城市化进程中农村土地流转的目标模式和政策方向,以及为达到理想目标所需要的制度安排,并对目前各地实践中出现的各种模式进行了比较分析,运用制度变迁理论解释了实践中新的制度创新的本质和出现的原因,分析了其制度效果、与理想目标的差距及其形成的制度原因。基于上述研究本文得出进一步推进我国土地流转政策的方向性结论。
     具体结论如下:
     1、在城市化进程中,我国需要这样的土地流转:以规模经营为目标的承包地流转,以土地集约利用为目标的宅基地整理,以及基于城乡建设用地总量不减少的集体建设用地的异地流转。
     2、行政直接介入的承包地流转只能产生短期效应,要促进承包地流转,地方政府需要搭建土地流转的中介平台,同时为达到一定条件的农户提供身份转移的渠道;在土地过度非农化的背景下,应按照城乡建设用地总量平衡的思路来引导农村土地流转。城乡统一的建设用地市场的真正建立,需要以城乡土地适用相同的配套制度和政策为条件。统一市场只能解决城镇规划区内集体建设用地流转的需求,规划区外集体土地发展权的实现需要借助异地流转。
     3、目前我国土地利用规划直接确立土地非农发展权的制度安排存在缺陷,为此需要赋予各集体经济组织平等的土地发展权,通过发展权交易实现各集体土地所有者平等的土地权益。
     4、各地土地流转制度创新的发起方都是有能力发起制度变迁的一方,如地方政府、村委会、工商企业和能人。制度创新成为各类发起方通过改变制度安排获得制度外利润的工具,无助于农民土地权益的保护和土地过度非农化的遏制。
     5、农民集体的土地权益不能保证的根本原因在于集体经济组织实体虚化,应借集体土地确权之机重构集体经济组织实体。
     6、农村集体土地非农流转失去控制,究其原因,除了政府失灵外,还因为现有的监督机制把土地产权人排除在外,赋予集体经济组织平等的发展权将有助于改变这一局面。
     7、征地制度改革、界定土地非农发展权、重建集体经济组织实体等变革需要来自国家层面的推动力量。
China's rural land circulation is the result of industrialization and urbanization. In the process of urbanization, the use of rural land is changing with the the population transferring to the city. To study a certain type of land specially could lead to one-sided conclusions. All kinds of rural land is covered in the study.
     China is currently in a new in-depth development stage of industrialization and urbanization. The mode of agricultural production and style of rural life are undergoing a historic change. Declassification of the dualistic social is breaking into the critical period. A consensus has been formed to protect interests of farmers. The land management system is in face of a profound reform. In such a turning point, kinds of innovation of land transfer occur everywhere in China. Contradiction and Conflict between the local government, village committees, and the farmers frequently appear in the media. In such a context, in order to promote China's agricultural modernization, industrialization and urbanization, it’s a pressing need to study what kind of land transfer mode is needed. Whether the innovations of the land transfer emerged in China can achieve the goals? If not, what kind of institutional handicaps need to overcome? At this stage, resolution to these issues is of great practical significance. In addition, the article provides a theoretical framework to study rural land transfer. The paper pointed out the trend of China's rural land transfer in the process of urbanization. The conclusion have guiding significance and reference value for the practices of rural land transfer.
     Existing literature is the basis of this study. The research literature in the agricultural land transfer has noticed that the non-agricultural employment transfer of rural labors don’t necessarily lead to land transfer. The land supply results from land transfer don’t result in scale operation. Existing literature has recognized the limit to scale circulation arising from the matching cost of land transfer. Referring to the construction land transfer, the research about unlawful transfer is comprehensive. Some literatures even further propose that the land transfers from rural area to urban area have more practical significance in the background of urbanization. The related literatures also conclude research in the farmers’interest protection and case study in Innovation of Institutional arrangements of land transfer.
     Based on existing literature, this paper pay close attention on such problems as the conditions can result in scale operation and the conditions that are needed to form a unified construction land market. The unified market is not the all. During the process of urbanization, in order to realize the dual objective of farmland protection and industrial development, what kind of offsite transfer is needed? In-depth study to these problems will help to provide theoretical guidance and reference for the land transfer policies of next stage.
     Using Game Theory, this paper studied the target model and policy direction of the rural land transfer in the process of urbanization. As well as the institutional arrangements to achieve the desired goal were studied. To the various modes appeared at different places, this paper provided a analysis comparative with the target modes. This paper employed Institutional Change Theory to explain the essence of institutional innovation and internal cause to change. And the paper analyzed the effect of the innovation, the gap between the ideal target, and the institutional reasons of the gap. Based on the analysis,this paper proposed the policy direction of land transfers.
     Specific conclusions are as follows.
     1. In the process of urbanization, China needs such kind of land transfer as those contracted land transfer that aimed at scale operation, as those homestead transfer that aimed at intensive use of land, as those offsite construction land transfer based on overall balance.
     2. The administration directly involving in the transfer of contracted land can only produce short-term effect. In order to promote the circulation of contracted land, local governments only need to set up an intermediary platform, while providing channels for farmers to transfer the identity. In the background of over non-agricultural use of land, the overall balance of ideas should be based on to guide the land transfer of rural collective construction land. To truly establish a unified market, the supporting systems and policies should be changed simultaneously. While the single market is not enough, it can’t satisfy the need of construction land transfer in the region be planed as agricultural areas. To realize development right, such regions require the help of off-site circulation.
     3. It’s flawed that land use planning decides directly the development right of the land. It’s necessary to give the collective economic organizations equal land right to development, through the trading of development right to achieve land rights of equality for the collective land owners.
     4. The initiator of innovation in land transfer are those have seen the presence of profit outside the system and also be able to launch, such as the local government, village committees, businesses and talents. System innovation in land transfer becomes tools for profit by changing the institutional arrangements. The new arrangement is not conducive to protect the rights of farmers and to control the excessive non-agricultural use of the rural land.
     5. To ensure land rights of farmers, the reconstruction of collective economic organizations is necessary.
     6. Rural collective land transfer is out of control, in addition to government failure, but also because the existing mechanism excludes the land property owner. Giving equal development right to collective economic organizations will be help to change the situation.
     7. Problems rooted basic system can not be resolved at the local government level. Changes can only take place in the central government level.
引文
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    ①参见方中友.农地流转机制研究——以南京市为例.南京农业大学[D] .南京:南京农业大学,2008:91-92
    ①孙彬.股份合作:江苏农地流转新探索.中国土地,2007,(4):14-15
    ②张友.江苏上林土地股份合作社的“账本[EB].21世纪网,http://www.21cbh.com/HTML/2008-10-23/HTML_2RSOS1NC9N3A_2.html,2008-10-22
    ①周远征.重庆“股田制”遇阻[N].中国经营报,2008-10-27(A10)
    ①胡亦琴.新土地革命:浙江农村土地流转方式调查[J].经济理论与经济管理,2002,(2):67-71
    ②吴晓瑜,李力行.土地使用权流转的几种模式——浙江绍兴县柯桥镇调查[EB].清华大学中国经济研究中心研究动态,2001年12月8日,http://www.ncer.cn/research/trend/papers/81.htm
    ①蒋媛媛.绍兴农村土地信托制度的社会学解读——基于信任理论的视角[D].南京:南京师范大学,2007:15-23
    ①马文锋,胡彦华,李建新.土地流转突然开闸———平罗县农村土地信用合作社启示录[N ].宁夏日报, 2008-11-5
    ①王忠林,韩立民.滕州市推进农村土地流转的实践及启示[J].农业经济问题,2009,(2):77-80
    ①参见叶艳妹,彭群,吴旭生.农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨—以浙江省湖州市、建德市为例[J].中国农村经济,2002,(09):36-42
    ①本案例参见刘守英.集体土地资本化与农村城市化———北京市郑各庄村调查[J].北京大学学报,2008,45(6):123-132
    ②参见(刘守英,2008)第128页
    
    ①杨正莲.天津:宅基地换房换来了什么[J] .中国新闻周刊.2009,(20):44-49
    ②王军.宅基地有限自主流转的可行路径[J].农村经济,2009,(3):13-15
    ①参见杨正莲.天津:宅基地换房换来了什么[J] .中国新闻周刊.2009,(20):44-49
    ②参见谢帝,贾海峰.“宅基地换房子”:天津大良镇试点调查[N].21世纪经济报道,2008-8-28(6)
    ③罗震光.“嘉兴模式”农地流转有无推广价值——本报记者赴试点乡镇实地考察“两分两换”新政[N].新民晚报,2009-11-29(A12)
    ①刘华.浙江将推行农村集体土地入市[N].21世纪经济报道,2009-11-17(06)
    
    ①孙文祥,华琪.农村宅基地流转嘉兴模式调查[N].第一财经日报,2009-11-25(A3)
    ②杜朝晖.成都温江农村土地流转的经验与启示[N].中国改革报,2009-6-15(008)
    ①温江农民“双放弃”的困惑.时代周报[EB],2008/11/27,http://weektime.banzhu.net/article/weektime-2-226638.html
    ②参见冯丽俐.成都探索农民变市民新招“双放弃”政府给补贴[N].昆明日报,2009-12-1(002)
    ①袁天波,唐景明.成都市温江区“双放弃”农民变居民[N].中国劳动保障报,2007-8-30(003)
    
    ①参见顾海英等.关于有效利用上海郊区集体建设用地的调研[R].上海:上海交通大学,2008:33
    ②参见王小乔.沉睡的资本开始醒来:重庆土地试验[N].南方周末,2008.9.4(C13)
    ③参见王小乔.沉睡的资本开始醒来:重庆土地试验[N].南方周末,2008.9.4(C13)
    ①参见张红宇.中国农村土地使用制度:形态变迁与实证分析[J].广西经济管理干部学院学报,2003,15(2):13-25
    ②杜立等.关于珠江三角洲地区农村股份合作制的调研报告(中)[J].中国司法,2009a (2):86-91
    ①谌种华,于正林.农村集体建设用地流转的法制探讨[J].南方农村,2005,(02):42
    ①张兴国.农村集体建设用地流转三地比较[EB].中国地籍网,http://www.diji.com.cn/xl-16-17-174.html,2006-10-17
    ②高圣平,刘守英.集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J].管理世界,2007,(3):62-72,88
    ①参见芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法(试行)[J] .中国土地,2001,(4):14-18

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