自然垄断行业政府监管机制、体制、制度功能耦合研究
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摘要
从20世纪90年代中期开始，我国在电信、电力、民航、铁路等几大自然垄断行业密集展开政府监管改革，到本世纪初达到最高潮。此后，改革渐趋于平稳，并呈现出停滞的态势。到目前为止，经济学界对于自然垄断行业政府监管体系改革的相关研究基本上是遵循传统分析范式，即从监管主体、监管客体及监管手段的角度进行监管改革路径设计。据此，我国自然垄断监管改革在监管机构（主体）、监管对象（客体）、监管工具、手段及方法等几个方面均作出过大胆的改革与尝试。从2003年7月我国自然垄断产业中第一个专业性监管机构“国家电力监管委员会”的建立，到从“所有制结构调整”、“引入竞争机制”和“企业治理结构”等不同侧面对监管客体进行改革，再到城市水务等公用事业产业对特许经营权招投标等激励性监管机制的广泛运用，改革不可谓不系统。从表面上看，我国自然垄断行业政府监管体系似乎已经面面俱到、无“制”可改。但是，自然垄断行业事故频发、问题不止、争议不断的事实表明，我国自然垄断行业政府监管改革已经步入深水区，而造成目前进入“胶着”状态的原因可能就是“主体、客体、手段”的分析范式：一方面，片面地将政府监管体系简单地肢解为主体、客体及手段三个板块难免存在断章取义、以偏概全之嫌；另一方面，主体、客体与手段之间的关联互动性很难在现有分析框架内得以体现与关注。因此，推进我国自然垄断行业政府监管改革的当务之急是破除以往基于“主体、客体、手段”片面的、局限的、平面式分析思维框架，重建一种全方位的、系统的、多维的、动态研究框架与分析范式，即以界区更准确、涵义更广泛、关联更紧密且能全面覆盖以往研究对象及其相互之间互动关系为原则，将自然垄断行业政府体系重新界区为监管机制、监管体制、监管制度三个功能模块，并以提升政府监管质量为宗旨，探索监管机制、监管体制、监管制度功能耦合问题，实现政府监管改革顶层设计。
本文的理论价值是：首先，在理论上提出围绕提升政府监管质量为核心的推进中国自然垄断行业政府监管改革的新思路，即突破对监管主体、监管手段与监管客体的片面研究，建立在三者之间关系的适应性研究基础上进行关于监管制度、监管体制、监管机制相互匹配问题这样一个更高层次的研究。其次，在对理论经济学、应用经济学、公共管理学、法学等学科进行综合运用的基础上，提出监管机制、监管体制、监管制度功能耦合论，为政府监管理论提供一个全新的研究视角。最后，将监管机制、监管体制、监管制度功能耦合研究置于法经济学语境下，推进自然垄断行业政府监管理论研究的本土化，拓展政府监管理论的研究视野。本文的现实意义是：首先，进行中国自然垄断行业监管问题的创新研究，构建起适应中国城市化进程加快背景下城市公用事业发展的新情况、新问题的、具有中国特色的自然垄断行业政府监管体系。其次，触及自然垄断行业改革天花板，从监管改革的顶层设计高度把监管机制、监管体制和监管制度改革通盘加以考量，深化我国转轨时期自然垄断行业政府监管改革。再次，从我国自然垄断行业市场化改革的现状和问题入手，一方面，为转型期的中国自然垄断行业筛选更具本土适应性的个性化监管机制，另一方面，同步考虑监管体制搭建和监管制度匹配问题，实现自然垄断行业市场化改革在更高层面上的推进。最后，稳步推进自然垄断行业民营化、市场化进程，切实提高自然垄断产品质量和公共服务水平，为社会整体福利水平增加和公共利益提供现实保障。
本文首先对国内外自然垄断行业政府监管的相关理论进行系统梳理。创新性地将自然垄断行业政府监管理论划分为监管迷信、监管质疑和监管重构三个阶段，继而提出中国自然垄断行业监管改革应予关注的几个问题。其次，构建自然垄断行业监管机制、监管体制、监管制度功能耦合的理论基础。在清晰界定监管机制、体制和制度的内涵与外延的基础上，构建功能耦合模型，探讨在理论层面上如何建立自然垄断行业最优监管机制、监管体制、监管制度，以及如何实现三者的功能耦合。再次，分别以自然垄断行业监管机制、监管体制和监管制度为研究对象，针对其改革历程、发展现状、存在的问题等多方面内容展开论述，并提供国际经验借鉴。最后，综合上述研究，在系统阐述我国自然垄断行业政府监管改革的目标及现存制约因素的基础上，提出推进我国自然垄断行业政府监管改革进一步深化的新思路及对策建议。
本文的创新之处有四：首先，在文献资料的梳理方面，一改以往学者对国外有关政府监管理论及监管实践研究按照时间顺序的简单铺陈。遵循监管思想史和监管改革史梳理并重的原则，将自然垄断行业政府监管改革的发展与演变创新性地归结为三个阶段，即基于市场失灵考量的监管迷信期、基于政府失灵考量的监管质疑期和引入激励性监管的监管重构期。在充分咀嚼世界范围内监管改革经验的基础上，为中国自然垄断行业政府监管改革准确定位。其次，在对监管机制、监管体制和监管制度的内涵和外延进行清晰界区的基础上，创新性地引用“耦合”这一物理学概念，积极探索自然垄断行业政府监管机制、监管体制、监管制度三个系统之间，以及系统内各组成要素之间在功能上的相互关联，并因此形成对监管机制、监管体制和监管制度的“功能耦合”研究。再次，重塑监管理念，在科学发展观和以人为本思想指导下，将提升政府监管质量作为中国自然垄断行业政府监管改革的核心目标，并以此为基础通盘考量监管机制、监管体制和监管制度功能耦合问题。最后，运用法经济学分析范式，解决新监管经经济学中理想化的最优监管机制设计向具体的、具有可操作性的监管制度安排转换的难题，弥补自然垄断行业监管机制理论“供给”与垄断行业监管制度现实“需求”之间的缺口，同步做好与监管机制相适应的监管体制搭建、监管制度安排。
Since the mid-1990s, China has expanded government regulation reform in the naturalmonopoly industries such as telecommunications, electricity, civil aviation, railways and so on,culminated to the beginning of this century. Since then, the reform stabilized gradually, showing atrend of stagnation. So far, the research on natural monopoly industry, government regulatorysystem reform is about basically traditional analysis paradigm, that is, from the perspective of theregulatory body, regulatory objects and means of supervision, regulatory reform path design.Accordingly, China's natural monopoly regulatory reform has made bold reforms and try onregulatory agencies (main), regulatory object (the object), regulatory tools, means and methodsand several aspects. From July2003, China's natural monopoly industry establish a professionalregulatory bodies,"the State Electricity Regulatory Commission”, from different sides of “theownership structure adjustment",“the introduction of competition mechanism” and “corporategovernance structure “of the regulatory object to reform, and the extensive use of incentivemechanisms in franchise bidding system in urban water utilities industry, the reform is nothingless. On the surface, China's natural monopoly industry government regulatory system seems todo everything. However, the problem in natural monopoly industry is more than controversy factsshow that China's natural monopoly industry government regulatory reform has entered a deepwater area, caused by the "subject, object, means" analysis paradigm: on the one hand, it is notcomprehensive to simply dismember the government regulatory system as three sections of themain body, object and means; the the other hand, it is difficult reflect the relationship in subject,object and means within the existing analytical framework. Therefore, the top priority to promoteChina's natural monopoly industry government regulatory reform is to get rid of the one-sidedanalytical framework of "subject, object, means", to reconstruct a comprehensive, systematic,multi-dimensional, dynamic research framework and analysis paradigm. Reclassified Naturalmonopoly industry system of government as three functional modules of regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to improve the quality ofgovernment regulation by exploring the functional coupling of the regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to achieve the top-level designof the government regulatory reform.
The theory value of this paper: First of all, in theory, put forward new ideas of governmentregulation reform in the natural monopoly industries in China focused on enhancing the quality ofgovernment regulation as the core propulsion, that is a breakthrough in the one-sided study of theregulatory body, to start a higher level of research about the mutual match of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Secondly, on thebasis of the integrated use of theoretical economics, applied economics, public administration, lawand other disciplines, to propose the functional coupling theory of the regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to provide a new researchperspective for the theory of government regulation. Finally, put the study of the functionalcoupling of the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system oflegal in the Context of Law and Economics, to promote the localization of a natural monopolyindustry government regulatory theoretical research, to expand the field of view of the theory ofgovernment regulation. The practical significance of this paper: First, start a innovative researchon China's natural monopoly industry regulatory issues, to build to natural monopoly industriessystems with Chinese characteristics adapted to the new situation, new issues of the city utilitiesunder the background of China's accelerating urbanization process. Secondly, to touch thetop-level design of the reform of monopoly industries, take full consideration of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal, deepening reform ofmonopoly industries during the transition period. Again, start from the status quo and problems ofmarket-oriented reforms of China's natural monopoly industries, on the one hand, screen a regulatory mechanism of more local adaptive and personality for natural monopoly industriesduring the transition period, on the other hand, consider synchronously the regulation system oforganization and regulation system of legal. Finally, steady progress privatization process,marketization in natural monopoly industries, to improve the quality and service levels of naturalmonopoly product, to provide realistic protection and the public interest for increasing the level ofbenefits for the community as a whole.
The main contents of this paper:Firstly, combing the theory of natural monopoly industrygovernment regulatory both at home and abroad. Classify the theory of government regulation ofthe natural monopoly industries as three stages of regulatory superstition, regulators questionedand regulatory reconstructed. Second, to build the theoretical basis of the functional coupling ofthe regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Tobuild the functional coupling model on the basis of clearly defining the connotation anddenotation of the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation systemof legal. Again, take the regulation mechanism, regulation system of organization and regulationsystem of legal as research object to discuss the various content for its reform process,development status, problems, and provide international experience to draw on. Finally, based onthe above study, explaine the reform objectives and the existing constraints in the system ofnatural monopoly industry government regulatory, to promot the new ideas and suggestions tofurther deepen China's natural monopoly industry government regulatory reforms.
The innovation of this paper: First, based on the literature, attribute the development andevolution process of the natural monopoly industry government regulatory reform as three stages:regulatory superstition period, regulatory questioned period and regulatory supervisionreconstruction period. Secondly, on the basis of clear territories the connotation and extension ofthe regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system of legal, findan innovative way reference a physics concept of "coupling" to actively explore the function ofinterrelated in the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation systemof legal of the natural monopoly industry, as well as between the respective elements within thesystem on the. Again, reshape the regulatory philosophy, take the quality of governmentregulation improving as a core goal of China's natural monopoly industry government regulatoryreform, and as the basis of an overall consideration of the functional coupling of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Finally, using thelaw and economics analysis paradigm to solve the conversion from the optimal regulatorymechanism of the idealized design problems to specific, workable regulatory institutionalarrangements, synchronous design good regulatory mechanism to adapt the regulation system oforganization and regulation system of legal.
本文的理论价值是：首先，在理论上提出围绕提升政府监管质量为核心的推进中国自然垄断行业政府监管改革的新思路，即突破对监管主体、监管手段与监管客体的片面研究，建立在三者之间关系的适应性研究基础上进行关于监管制度、监管体制、监管机制相互匹配问题这样一个更高层次的研究。其次，在对理论经济学、应用经济学、公共管理学、法学等学科进行综合运用的基础上，提出监管机制、监管体制、监管制度功能耦合论，为政府监管理论提供一个全新的研究视角。最后，将监管机制、监管体制、监管制度功能耦合研究置于法经济学语境下，推进自然垄断行业政府监管理论研究的本土化，拓展政府监管理论的研究视野。本文的现实意义是：首先，进行中国自然垄断行业监管问题的创新研究，构建起适应中国城市化进程加快背景下城市公用事业发展的新情况、新问题的、具有中国特色的自然垄断行业政府监管体系。其次，触及自然垄断行业改革天花板，从监管改革的顶层设计高度把监管机制、监管体制和监管制度改革通盘加以考量，深化我国转轨时期自然垄断行业政府监管改革。再次，从我国自然垄断行业市场化改革的现状和问题入手，一方面，为转型期的中国自然垄断行业筛选更具本土适应性的个性化监管机制，另一方面，同步考虑监管体制搭建和监管制度匹配问题，实现自然垄断行业市场化改革在更高层面上的推进。最后，稳步推进自然垄断行业民营化、市场化进程，切实提高自然垄断产品质量和公共服务水平，为社会整体福利水平增加和公共利益提供现实保障。
本文首先对国内外自然垄断行业政府监管的相关理论进行系统梳理。创新性地将自然垄断行业政府监管理论划分为监管迷信、监管质疑和监管重构三个阶段，继而提出中国自然垄断行业监管改革应予关注的几个问题。其次，构建自然垄断行业监管机制、监管体制、监管制度功能耦合的理论基础。在清晰界定监管机制、体制和制度的内涵与外延的基础上，构建功能耦合模型，探讨在理论层面上如何建立自然垄断行业最优监管机制、监管体制、监管制度，以及如何实现三者的功能耦合。再次，分别以自然垄断行业监管机制、监管体制和监管制度为研究对象，针对其改革历程、发展现状、存在的问题等多方面内容展开论述，并提供国际经验借鉴。最后，综合上述研究，在系统阐述我国自然垄断行业政府监管改革的目标及现存制约因素的基础上，提出推进我国自然垄断行业政府监管改革进一步深化的新思路及对策建议。
本文的创新之处有四：首先，在文献资料的梳理方面，一改以往学者对国外有关政府监管理论及监管实践研究按照时间顺序的简单铺陈。遵循监管思想史和监管改革史梳理并重的原则，将自然垄断行业政府监管改革的发展与演变创新性地归结为三个阶段，即基于市场失灵考量的监管迷信期、基于政府失灵考量的监管质疑期和引入激励性监管的监管重构期。在充分咀嚼世界范围内监管改革经验的基础上，为中国自然垄断行业政府监管改革准确定位。其次，在对监管机制、监管体制和监管制度的内涵和外延进行清晰界区的基础上，创新性地引用“耦合”这一物理学概念，积极探索自然垄断行业政府监管机制、监管体制、监管制度三个系统之间，以及系统内各组成要素之间在功能上的相互关联，并因此形成对监管机制、监管体制和监管制度的“功能耦合”研究。再次，重塑监管理念，在科学发展观和以人为本思想指导下，将提升政府监管质量作为中国自然垄断行业政府监管改革的核心目标，并以此为基础通盘考量监管机制、监管体制和监管制度功能耦合问题。最后，运用法经济学分析范式，解决新监管经经济学中理想化的最优监管机制设计向具体的、具有可操作性的监管制度安排转换的难题，弥补自然垄断行业监管机制理论“供给”与垄断行业监管制度现实“需求”之间的缺口，同步做好与监管机制相适应的监管体制搭建、监管制度安排。
Since the mid-1990s, China has expanded government regulation reform in the naturalmonopoly industries such as telecommunications, electricity, civil aviation, railways and so on,culminated to the beginning of this century. Since then, the reform stabilized gradually, showing atrend of stagnation. So far, the research on natural monopoly industry, government regulatorysystem reform is about basically traditional analysis paradigm, that is, from the perspective of theregulatory body, regulatory objects and means of supervision, regulatory reform path design.Accordingly, China's natural monopoly regulatory reform has made bold reforms and try onregulatory agencies (main), regulatory object (the object), regulatory tools, means and methodsand several aspects. From July2003, China's natural monopoly industry establish a professionalregulatory bodies,"the State Electricity Regulatory Commission”, from different sides of “theownership structure adjustment",“the introduction of competition mechanism” and “corporategovernance structure “of the regulatory object to reform, and the extensive use of incentivemechanisms in franchise bidding system in urban water utilities industry, the reform is nothingless. On the surface, China's natural monopoly industry government regulatory system seems todo everything. However, the problem in natural monopoly industry is more than controversy factsshow that China's natural monopoly industry government regulatory reform has entered a deepwater area, caused by the "subject, object, means" analysis paradigm: on the one hand, it is notcomprehensive to simply dismember the government regulatory system as three sections of themain body, object and means; the the other hand, it is difficult reflect the relationship in subject,object and means within the existing analytical framework. Therefore, the top priority to promoteChina's natural monopoly industry government regulatory reform is to get rid of the one-sidedanalytical framework of "subject, object, means", to reconstruct a comprehensive, systematic,multi-dimensional, dynamic research framework and analysis paradigm. Reclassified Naturalmonopoly industry system of government as three functional modules of regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to improve the quality ofgovernment regulation by exploring the functional coupling of the regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to achieve the top-level designof the government regulatory reform.
The theory value of this paper: First of all, in theory, put forward new ideas of governmentregulation reform in the natural monopoly industries in China focused on enhancing the quality ofgovernment regulation as the core propulsion, that is a breakthrough in the one-sided study of theregulatory body, to start a higher level of research about the mutual match of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Secondly, on thebasis of the integrated use of theoretical economics, applied economics, public administration, lawand other disciplines, to propose the functional coupling theory of the regulation mechanism,regulation system of organization and regulation system of legal, to provide a new researchperspective for the theory of government regulation. Finally, put the study of the functionalcoupling of the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system oflegal in the Context of Law and Economics, to promote the localization of a natural monopolyindustry government regulatory theoretical research, to expand the field of view of the theory ofgovernment regulation. The practical significance of this paper: First, start a innovative researchon China's natural monopoly industry regulatory issues, to build to natural monopoly industriessystems with Chinese characteristics adapted to the new situation, new issues of the city utilitiesunder the background of China's accelerating urbanization process. Secondly, to touch thetop-level design of the reform of monopoly industries, take full consideration of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal, deepening reform ofmonopoly industries during the transition period. Again, start from the status quo and problems ofmarket-oriented reforms of China's natural monopoly industries, on the one hand, screen a regulatory mechanism of more local adaptive and personality for natural monopoly industriesduring the transition period, on the other hand, consider synchronously the regulation system oforganization and regulation system of legal. Finally, steady progress privatization process,marketization in natural monopoly industries, to improve the quality and service levels of naturalmonopoly product, to provide realistic protection and the public interest for increasing the level ofbenefits for the community as a whole.
The main contents of this paper:Firstly, combing the theory of natural monopoly industrygovernment regulatory both at home and abroad. Classify the theory of government regulation ofthe natural monopoly industries as three stages of regulatory superstition, regulators questionedand regulatory reconstructed. Second, to build the theoretical basis of the functional coupling ofthe regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Tobuild the functional coupling model on the basis of clearly defining the connotation anddenotation of the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation systemof legal. Again, take the regulation mechanism, regulation system of organization and regulationsystem of legal as research object to discuss the various content for its reform process,development status, problems, and provide international experience to draw on. Finally, based onthe above study, explaine the reform objectives and the existing constraints in the system ofnatural monopoly industry government regulatory, to promot the new ideas and suggestions tofurther deepen China's natural monopoly industry government regulatory reforms.
The innovation of this paper: First, based on the literature, attribute the development andevolution process of the natural monopoly industry government regulatory reform as three stages:regulatory superstition period, regulatory questioned period and regulatory supervisionreconstruction period. Secondly, on the basis of clear territories the connotation and extension ofthe regulation mechanism, regulation system of organization and regulation system of legal, findan innovative way reference a physics concept of "coupling" to actively explore the function ofinterrelated in the regulation mechanism, regulation system of organization and regulation systemof legal of the natural monopoly industry, as well as between the respective elements within thesystem on the. Again, reshape the regulatory philosophy, take the quality of governmentregulation improving as a core goal of China's natural monopoly industry government regulatoryreform, and as the basis of an overall consideration of the functional coupling of the regulationmechanism, regulation system of organization and regulation system of legal. Finally, using thelaw and economics analysis paradigm to solve the conversion from the optimal regulatorymechanism of the idealized design problems to specific, workable regulatory institutionalarrangements, synchronous design good regulatory mechanism to adapt the regulation system oforganization and regulation system of legal.
引文
陶爱萍，刘志迎.国外政府规制理论研究综述[J].经济纵横，2003（6）.
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