政府绩效评估创新研究
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摘要
科学发展观要求树立科学的政绩观,科学的政绩观需要科学的绩效评估来保证。政府绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施,已经成为改进政府管理的有效工具。它不仅开创了当代政府吸收、借鉴企业管理方法与经验的先河,为政府改革实践和公共行政学理论研究提供了新的视角,而且在欧美的新公共管理运动中对西方国家政府的管理效率和管理能力的提高和公共服务水平的改善起了极其重要的作用。
相对于比较成熟的企业绩效评估来说,政府的绩效评估还停留在探索和借鉴阶段。由于政府的目标多元化,政府的投入难衡量,政府的产出难量化,绩效指标难明确,政府工作的效果难评价,加之政府产出具有垄断性、非盈利性和不可分割性的特点造成对其进行准确测量的技术上的难度,使得政府开展绩效评估的难度更大。因此建立一套科学的绩效评估体系来衡量政府的绩效也就显得更为迫切和必要。而借鉴企业绩效评估体系并在此基础上进行创新,将成为完善政府绩效评估体系的重要方法。
本文以政府绩效评估和企业绩效评估的比较作为切入点,通过文献分析法、比较分析法,实证调查法,以及历史与逻辑相统一的方法等来分析政府与企业绩效评估的相关问题,在解析相关概念内涵以及介绍政府与企业绩效评估发展历程和主要方法的基础上,阐述了二者在理论依据、管理导向、评估方法、定性与定量相结合方面的相同性。指出了他们在评估的价值取向、评估主体、评估客体、评估内容及评估难易程度等方面的差异,并分析了存在差异的原因。其中,最根本的是价值取向不同,政府因其公共性、责任性、服务性,而明显区别于企业的运行理念,导致绩效评估的其它方面也会产生差别。但同时,政府和企业在绩效评估的理论基础上也有一定渊源,在技术方法和评估导向方面又有共同性,因而政府绩效评估又具有借鉴企业绩效评估的必要性和可行性。在此基础上,本文阐述了政府绩效评估借鉴企业绩效评估的相关内容,即政府绩效评估可借鉴企业绩效评估的价值导向(如顾客至上观念、成本效益观念),可借鉴企业绩效评估的方法(如基于战略的绩效评估工具——平衡积分卡、基于“最佳实践”的绩效评估工具——标杆管理法、基于使命的绩效评估工具——目标管理法、基于整体质量的绩效评估工具——全面质量管理、基于核心关键环节的绩效评估工具——关键绩效指标法、基于指标权重的绩效评估工具——层次分析法等),可借鉴企业绩效评估的量化标准和指标体系(借鉴企业定性与定量相结合以定量为主的评估标准,借鉴企业可操作性的量化指标体系)、可借鉴企业绩效评估的过程监控(如引入合理有效的监督和监控机制、以360度评估法整合多元评估主体),可借鉴企业绩效评估的信息管理(如借鉴企业绩效评估中的信息技术提高评估效率和信度、发展电子政务新载体改善绩效评估效能等)。特别是对很多已经取得成功经验的企业绩效评估实例进行分析,吸收借鉴,对于实现政府的绩效评估的科学化有重要的理论意义与实践价值。当然,由于政府和企业的本质不同,在借鉴时必须认清二者的差别,把握政府绩效评估的特殊性。
借鉴不是目的,最终目标在于建立起一套科学而公正的政府绩效评估体系。因此,本文接着对我国目前政府绩效评估的现状进行了梳理,阐述了各地政府绩效评估主体、评估指标、评估方法、评估结果运用的状况和存在的问题,为构建我国政府绩效评估体系做了铺垫。文章最后一部分提出了我国政府绩效评估的思路,即：政府绩效评估的指导思想：由片面追求GDP走向全面协调可持续发展,政府绩效评估的逻辑前提——由全能政府走向有限政府,政府绩效评估的价值取向：由政府本位走向社会本位,政府绩效评估的目标定位：由内部控制走向外部问责；阐述了政府绩效评估的内容：评估主体多元化,评估客体科学化,评估指标立体化,评估流程规范化,评估方法综合化,结果运用充分化,评估制度系统化；特别强调了绩效预算和绩效审计对实施政府绩效评估的配套作用和具体措施。
Scientific view of development need scientific political performance outlook, government administration should be guaranteed by public-sector performance evaluation. As an important content of the reorganization of government and fundamental measure to improve the public sector. It not only created a precedent that the modern public sector drawing on lessons from the private sectors'management methods and experiences, provided a new perspective to reform the practice and theories of public administration study for the Government, but also in the Euramerican new common administration motion, it acted a significant role in enhancing the management efficiency and capacity of Western governments, raising the public services level.
Relative to private sector performance evaluation systems have matured, the public sector performance evaluation system construction still stay in the learning and imitation stage. Because of the diversified target of government,and it is difficult to balance its input,to quantify its output, to clarify indicator of performance, to evaluate the effect of government activity, moreover,the characteristics of government output is monopoly, non-profit and indivisibility, which cause its technical difficulty of accurate measurement,make it more difficult to evaluate government performance. Therefore, it is more urgent and necessary to establish a scientific system of performance evaluation to measure the performance of the public sector. Drawing on enterprise performance evaluation system and on this basis to make innovation, will become an important way to improve government performance evaluation system.
This paper will make the comparison between government Performance evaluation and assessment of corporate performance as an entry point, and through literature analysis, comparative analysis, empirical investigation, as well as the methods of history combined with logic, analysis the relative issues between the performance evaluation of government and enterprise, on the basis of parsing the content of the related concepts and introducing the development process and the main method of government and corporate performance evaluation, described the their homogeneity in the theoretical basis, management-oriented, assessment methods, qualitative and quantitative aspects. Pointing out the difference in value-orientation, the subject, objects, the content and the degree of difficulty of assessment, and analyze the reason of it. Among them, the most fundamental is different value-orientation. Obviously different from the concept of running, because of public nature, responsibility, service of government, and also have a different cause other aspects of performance evaluation. But at the same time, governments and enterprises also have a certain origin in theory basis of the performance evaluation, there are common aspects on the technical methods and assessment-oriented, therefore, the Government Performance Evaluation has the necessity and feasibility of drawing on corporate performance evaluation. On this basis, the paper describes the relevant content that Government Performance Evaluation draw on the corporate performance assessment, that is, government performance assessments can learn the value-oriented corporate performance assessment (such as the customer first concept, cost-effective concepts), value orientation (such as the concept of customer first and cost-effective),can learn the method from the corporate performance assessment (such as strategy-based performance evaluation tool-the balanced scorecard, performance evaluation tool based on "best practices" benchmarking method, mission-based performance assessment tool-management by objectives, the performance assessment tool of based on the overall quality-total quality management, based on a core of key aspects-key performance indicators method, based on the index weight-level analysis, etc.), can draw on the quantitative criteria and indicator system of enterprise performance evaluation (drawing on the enterprise's assessment criteria which is combination of qualitative and quantitative and quantitative-based, drawing on operable quantitative index system), can learn from the monitoring process of corporate performance assessment (such as the introduction of a reasonable and effective supervision and monitoring mechanisms, integration of the multivariate assessment subject by the360-degree assessment method), and can draw on information management of enterprise performance assessment (such as drawing on IT in the enterprise performance evaluation to improve the efficiency and reliability of assessment, developing a new carrier of e-government to improve the effectiveness of performance evaluation, etc.). Especially, analyze the instance of many enterprises which has successful experience of performance evaluation, absorbing and learning, which have important theoretical significance and practical value for the achievement of scientific Government's performance assessment. Of course, due to the different nature of government and enterprises, the reference must recognize the difference between the two, and grasp the particularity of the Government Performance Evaluation.
Reference is not a goal; the ultimate goal is to establish a scientific and impartial government performance evaluation system. Therefore, this article proceeded to combing the status of the government performance evaluation, and described situation and existing problems throughout the government performance evaluation, evaluation indicators, assessment methods, and usage of the assessment results, paving the way for the construction of our country's government performance evaluation system. The last part of this article put forward the idea of the performance evaluation of our government, namely: the guiding ideology of the government performance assessment:by one-sided pursuit of GDP towards a comprehensive, coordinated and sustainable development; the logical premise of the Government Performance Assessment:Omnipotent Government limited government, the value orientation of the government performance assessment:from the government centered to a social standard; targeting of the government performance assessment:internal control to external accountability. And described the contents of the government performance assessment:diversification of the assessment subject, Scientific assessment of the object, three-dimensional evaluation indicators,standardization of the evaluation process, Integration of assessment methods, full of the results usage, systematic assess system; with particular emphasis on the supporting role and specific measures of performance budgeting and performance audit on the implementation of the government performance evaluation.
相对于比较成熟的企业绩效评估来说,政府的绩效评估还停留在探索和借鉴阶段。由于政府的目标多元化,政府的投入难衡量,政府的产出难量化,绩效指标难明确,政府工作的效果难评价,加之政府产出具有垄断性、非盈利性和不可分割性的特点造成对其进行准确测量的技术上的难度,使得政府开展绩效评估的难度更大。因此建立一套科学的绩效评估体系来衡量政府的绩效也就显得更为迫切和必要。而借鉴企业绩效评估体系并在此基础上进行创新,将成为完善政府绩效评估体系的重要方法。
本文以政府绩效评估和企业绩效评估的比较作为切入点,通过文献分析法、比较分析法,实证调查法,以及历史与逻辑相统一的方法等来分析政府与企业绩效评估的相关问题,在解析相关概念内涵以及介绍政府与企业绩效评估发展历程和主要方法的基础上,阐述了二者在理论依据、管理导向、评估方法、定性与定量相结合方面的相同性。指出了他们在评估的价值取向、评估主体、评估客体、评估内容及评估难易程度等方面的差异,并分析了存在差异的原因。其中,最根本的是价值取向不同,政府因其公共性、责任性、服务性,而明显区别于企业的运行理念,导致绩效评估的其它方面也会产生差别。但同时,政府和企业在绩效评估的理论基础上也有一定渊源,在技术方法和评估导向方面又有共同性,因而政府绩效评估又具有借鉴企业绩效评估的必要性和可行性。在此基础上,本文阐述了政府绩效评估借鉴企业绩效评估的相关内容,即政府绩效评估可借鉴企业绩效评估的价值导向(如顾客至上观念、成本效益观念),可借鉴企业绩效评估的方法(如基于战略的绩效评估工具——平衡积分卡、基于“最佳实践”的绩效评估工具——标杆管理法、基于使命的绩效评估工具——目标管理法、基于整体质量的绩效评估工具——全面质量管理、基于核心关键环节的绩效评估工具——关键绩效指标法、基于指标权重的绩效评估工具——层次分析法等),可借鉴企业绩效评估的量化标准和指标体系(借鉴企业定性与定量相结合以定量为主的评估标准,借鉴企业可操作性的量化指标体系)、可借鉴企业绩效评估的过程监控(如引入合理有效的监督和监控机制、以360度评估法整合多元评估主体),可借鉴企业绩效评估的信息管理(如借鉴企业绩效评估中的信息技术提高评估效率和信度、发展电子政务新载体改善绩效评估效能等)。特别是对很多已经取得成功经验的企业绩效评估实例进行分析,吸收借鉴,对于实现政府的绩效评估的科学化有重要的理论意义与实践价值。当然,由于政府和企业的本质不同,在借鉴时必须认清二者的差别,把握政府绩效评估的特殊性。
借鉴不是目的,最终目标在于建立起一套科学而公正的政府绩效评估体系。因此,本文接着对我国目前政府绩效评估的现状进行了梳理,阐述了各地政府绩效评估主体、评估指标、评估方法、评估结果运用的状况和存在的问题,为构建我国政府绩效评估体系做了铺垫。文章最后一部分提出了我国政府绩效评估的思路,即：政府绩效评估的指导思想：由片面追求GDP走向全面协调可持续发展,政府绩效评估的逻辑前提——由全能政府走向有限政府,政府绩效评估的价值取向：由政府本位走向社会本位,政府绩效评估的目标定位：由内部控制走向外部问责；阐述了政府绩效评估的内容：评估主体多元化,评估客体科学化,评估指标立体化,评估流程规范化,评估方法综合化,结果运用充分化,评估制度系统化；特别强调了绩效预算和绩效审计对实施政府绩效评估的配套作用和具体措施。
Scientific view of development need scientific political performance outlook, government administration should be guaranteed by public-sector performance evaluation. As an important content of the reorganization of government and fundamental measure to improve the public sector. It not only created a precedent that the modern public sector drawing on lessons from the private sectors'management methods and experiences, provided a new perspective to reform the practice and theories of public administration study for the Government, but also in the Euramerican new common administration motion, it acted a significant role in enhancing the management efficiency and capacity of Western governments, raising the public services level.
Relative to private sector performance evaluation systems have matured, the public sector performance evaluation system construction still stay in the learning and imitation stage. Because of the diversified target of government,and it is difficult to balance its input,to quantify its output, to clarify indicator of performance, to evaluate the effect of government activity, moreover,the characteristics of government output is monopoly, non-profit and indivisibility, which cause its technical difficulty of accurate measurement,make it more difficult to evaluate government performance. Therefore, it is more urgent and necessary to establish a scientific system of performance evaluation to measure the performance of the public sector. Drawing on enterprise performance evaluation system and on this basis to make innovation, will become an important way to improve government performance evaluation system.
This paper will make the comparison between government Performance evaluation and assessment of corporate performance as an entry point, and through literature analysis, comparative analysis, empirical investigation, as well as the methods of history combined with logic, analysis the relative issues between the performance evaluation of government and enterprise, on the basis of parsing the content of the related concepts and introducing the development process and the main method of government and corporate performance evaluation, described the their homogeneity in the theoretical basis, management-oriented, assessment methods, qualitative and quantitative aspects. Pointing out the difference in value-orientation, the subject, objects, the content and the degree of difficulty of assessment, and analyze the reason of it. Among them, the most fundamental is different value-orientation. Obviously different from the concept of running, because of public nature, responsibility, service of government, and also have a different cause other aspects of performance evaluation. But at the same time, governments and enterprises also have a certain origin in theory basis of the performance evaluation, there are common aspects on the technical methods and assessment-oriented, therefore, the Government Performance Evaluation has the necessity and feasibility of drawing on corporate performance evaluation. On this basis, the paper describes the relevant content that Government Performance Evaluation draw on the corporate performance assessment, that is, government performance assessments can learn the value-oriented corporate performance assessment (such as the customer first concept, cost-effective concepts), value orientation (such as the concept of customer first and cost-effective),can learn the method from the corporate performance assessment (such as strategy-based performance evaluation tool-the balanced scorecard, performance evaluation tool based on "best practices" benchmarking method, mission-based performance assessment tool-management by objectives, the performance assessment tool of based on the overall quality-total quality management, based on a core of key aspects-key performance indicators method, based on the index weight-level analysis, etc.), can draw on the quantitative criteria and indicator system of enterprise performance evaluation (drawing on the enterprise's assessment criteria which is combination of qualitative and quantitative and quantitative-based, drawing on operable quantitative index system), can learn from the monitoring process of corporate performance assessment (such as the introduction of a reasonable and effective supervision and monitoring mechanisms, integration of the multivariate assessment subject by the360-degree assessment method), and can draw on information management of enterprise performance assessment (such as drawing on IT in the enterprise performance evaluation to improve the efficiency and reliability of assessment, developing a new carrier of e-government to improve the effectiveness of performance evaluation, etc.). Especially, analyze the instance of many enterprises which has successful experience of performance evaluation, absorbing and learning, which have important theoretical significance and practical value for the achievement of scientific Government's performance assessment. Of course, due to the different nature of government and enterprises, the reference must recognize the difference between the two, and grasp the particularity of the Government Performance Evaluation.
Reference is not a goal; the ultimate goal is to establish a scientific and impartial government performance evaluation system. Therefore, this article proceeded to combing the status of the government performance evaluation, and described situation and existing problems throughout the government performance evaluation, evaluation indicators, assessment methods, and usage of the assessment results, paving the way for the construction of our country's government performance evaluation system. The last part of this article put forward the idea of the performance evaluation of our government, namely: the guiding ideology of the government performance assessment:by one-sided pursuit of GDP towards a comprehensive, coordinated and sustainable development; the logical premise of the Government Performance Assessment:Omnipotent Government limited government, the value orientation of the government performance assessment:from the government centered to a social standard; targeting of the government performance assessment:internal control to external accountability. And described the contents of the government performance assessment:diversification of the assessment subject, Scientific assessment of the object, three-dimensional evaluation indicators,standardization of the evaluation process, Integration of assessment methods, full of the results usage, systematic assess system; with particular emphasis on the supporting role and specific measures of performance budgeting and performance audit on the implementation of the government performance evaluation.
引文
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