中国创新政策变迁的历史逻辑
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摘要
中国立志要在2020年之前进入创新型国家行列。为此，制定了一系列包括财政、税收、金融、政府采购、知识产权等在内的创新政策，数量之多、内容之全、范围之广，达到甚至超过了世界创新型国家及东亚各国的政策力度，以致有人说，中国是世界上创新政策样本最多的国家之一。但我们却遗憾地发现，无论是中国的官方机构、学术界还是国际研究机构，对中国现有创新水平的评价却基本一致：中国的科技创新水平与国外先进创新国家相比，依然有较大差距。虽然经过多年努力，但自主创新能力依然没有得到加强，企业的创新主体地位依然没有真正建立，核心技术和关键设备的依存度依然很高，国家技术安全形势不容乐观，以致OECD在其《中国创新体系评估》（Review of China’s Innovation System）报告中指出：“要成为一个现代化表现出色的创新型国家，中国还有很长的路要走”。基于上述现象，本文的中心论题是：为什么中国几乎制定了世界上最全面的创新政策，实际投入巨大，而创新效率和创新效果非常一般？
从这一核心问题出发，本文以1978年为历史起点，重新回到三十多年的政策实践当中，从历史的逻辑中寻找答案。
文化大革命以后，面对人民日益增长的基本物质生活需求同落后低效率的社会生产的矛盾以及日新月异的科技革命对生产的巨大促进作用和中国饱受“文革”摧残极其涣散的科技现状，二十世纪七十年代末的中国领导人在科技政策方面考虑的当务之急是如何在政策层面尽快修复科技体系，调动科技人员的积极性，最大限度地创造和应用推广科技成果。在此背景下，中国隆重召开了1978年全国科学大会，确定了科学技术就是生产力等重要政策方针。这次大会迅速扭转了中国科技发展的涣散局面，并推动了一系列具体科技政策的出台，使原有科技体制得以恢复，科技活动得以正常开展。但这一时期中国的科技体制仍然沿用建国后实行的苏联计划模式，以科研机构为科技创新主体，按计划配置科技资源，这种模式在实践中逐渐暴露了科技与经济脱节的“两张皮”现象、科研机构人浮于事等问题。本文观察到，历史上凡施行计划经济体制的国家，为了维护计划经济体制，都不允许公有制企业大量从事技术创新活动，而将创新活动交给专门成立的科学技术研究机构，企业只是应用研究机构提供的创新成果生产加工产品。经过进一步分析，本文研究发现：计划经济和企业技术创新活动在本质上是不相容的，其根源在于计划经济体制与企业技术创新活动的约束激励机制的不相容性，允许企业技术创新活动的逻辑结果就是极有可能造成计划经济体制的瓦解（第三章）。
受科技与经济“两张皮”问题及国家财政危机影响，中国在1985年开始了改革开放后国家科技体制的第一次改革，其主要措施有三个方面：改变拨款制度；加快技术成果市场化推广应用；继续以科技攻关计划为主要方式直接组织技术创新活动。由于以优先权竞争为主的科学研究激励机制与以市场利益最大化竞争为主的技术创新激励机制的不同，1985年科技体制改革带来了两个方面的结果：科研工作的进一步技术化及科研机构的分化。同时由于技术契约的不完全性，技术开发和技术转让交易越来越少。如果不能设计或自然形成一个比纵向一体化方式有比较优势的可自动实施的风险分担机制，原有基于市场激励机制而设计的促使科研机构转化其技术成果的技术交易市场将逐步走向消亡，通过技术市场交易的方式解决科技与经济脱节问题的政策初衷将不能实现。本文还基于委托代理理论分析框架，对中国首要的创新政策——科技计划的变迁历史进行了系统分析。由于目标函数不一致且在项目实施过程中存在明显的信息不对称现象，作为委托方的政府和作为代理人的项目受托方之间存在严重的机会主义问题，这些问题在实践中已经遭受了广泛的批评，因此，现行模式下的科技计划政策的有效性存在很大疑问（第四章）。
由于第一次科技体制改革并没有明显改善科技与经济的“两张皮”现象，加上1992年中国正式启动市场经济体制改革，确立了企业微观市场主体地位，中国在1996年正式明确了“以企业为创新主体”的创新政策，并由此制定下发了一系列促进企业技术创新的相关政策，同时沿用“以市场换技术”的思路期望迅速提高中国企业技术创新能力。但就实际情况看，大量的国有和民营企业并没有选择技术创新的竞争策略，仍然以技术引进为主，并且陷入了低水平均衡状态。就理性分析而言，企业取代科研机构是创新主体基于演化博弈的自然结果，创新政策的变迁也完全符合制度变迁的基本理论，而“市场换技术”政策的不成功背后其实是中央政府、地方政府、国有企业、民营企业、跨国公司等各利益主体基于理性选择的结果，这再一次验证了在目标函数不一致而信息不完全、不对称的情况下，个体理性导致集体非理性的逻辑必然性（第五章）。
由于资源、能源短缺、环境污染、人口红利逐渐消失、国家技术安全等问题凸显，原有非创新驱动的低水平均衡发展状态得以打破，中国再次启动了创新政策的重大变迁，于2006年正式提出“以增强自主创新能力为主线，建设创新型国家为目标”的创新战略，由此中国创新政策发展进入新阶段。但政策实施了七年以后，仍然没有实现创新预期，中国官方在2012年的全国科技创新大会和随后的中共中央、国务院下发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中都明确指出企业的创新主体地位仍然没有确立，科技体制弊端仍然存在，中国的创新水平仍然与世界创新型国家的差距很大。在创新博弈环境压力已经明确同时传导给政府和国内企业，二者创新的紧迫感趋同，政策投入力度也越来越大的情况下，仍然陷入非创新路径困境，这似乎与理性原则相悖，令人困惑（第六章）。
面对中国创新政策困境，仔细梳理中国创新政策历次变迁的历史经验，本文认为，中国创新政策从根本上来说受制于创新系统中的两大关系：政府和市场在创新活动中的边界，国有企业和民营企业创新地位即谁是真正的未来创新主力。从中国创新的历史逻辑分析，这两大关系是影响创新型国家建设目标的最重要因素。经过对民营企业和国有企业历史创新路径、创新状况的深入比较分析，本文发现，由于激励机制的内在缺陷和行业覆盖面的原因，国有企业难以担任中国创新的市场主力；而民营企业由于创新目标与利益机制的天生一致性，较好地解决了为什么创新、为谁创新的难题，加上其创新投入效率高于国有企业，因此，假定市场逐步完善，民营企业将在与国有企业的创新竞赛中获胜。而且从国际实证经验来看，全世界目前还没有哪一个国家是主要通过国有企业实现了国家创新目标的。从AVS标准和TD-SCDMA标准制定、中国汽车产业的创新政策问题的两个案例及中国历史上创新政策全过程中的各种失灵现象可以看出，政府坚守创新政策在创新活动中的边界极其重要，中国大量创新政策失灵的原因就在于政府利用创新政策工具和其他公权不断越过市场的边界，对创新主体的创新预期造成极大的干扰和阻碍。政府在创新活动中的身份和作用在于两个方面：创新产品的需求者和创新秩序的维护者。创新政策的边界就应该限定在此区域内。上述经验对目前普遍设定的以市场失灵为依据的创新政策理论形成了冲击，无论是从理论假设前提还是中国三十多年的创新政策变迁的历史实践上看，以市场失灵为依据的创新政策理论都存在明显的不适用性（第六章）。而这一历史变迁的逻辑经验在深圳市的城市创新过程中也得到了充分验证。深圳的成功经验表明，以市场为导向、民营企业为创新主体的创新模式是解决目前中国创新困境和建设创新型国家的有效途径。只要有改革的勇气，这一模式完全具有可借鉴意义（第七章）。
作为全文的结尾，笔者在第八章对中国三十多年波澜壮阔的创新政策变迁历史中的规律进行了总结和简要论证，并就进一步研究的内容进行了展望。
To realize the objective of stepping onto the list of the world’s most innovativecountries by2020, China has formulated a series of innovation policies for encouraginginnovation in many aspects including fiscal, taxation, financial, governmentprocurement,intellectual property aspects. With the policy number, co ntent and rangereaching, even exceeding those of East Asian countries and world’s innovative countries,China is considered as one of the countries with the most diversified innovation-drivenpolicies worldwide. However, we’ve found dejectedly that in sharp contrast to thoseaggressive policies is a conclusion basically agreed by the official and academic bodies ofChina and international research institutes: China still lags behind the world’s advancedinnovative countries a lot in S&T innovation. The past many years, saw the huge effortspaid by China in S&T innovation though, didn’t see the strengthened independentinnovative capacities, the construction of enterprise-based innovation system, orsignificant decrease in the dependence on importing core technologies and key equipment.China’s national technical security is still not optimistic. In the Review of China’sInnovation System, OECD concluded,―China has a long way to go to build a modern,high-performance national innovation system.‖Why, China, a country with the mostcomplete innovation-driven policies and a huge practical investment, couldn’t makecorresponding achievements?
Centering on the core question, the paper discusses the policy efforts made by Chinaover30years ago,1978, trying to find the answer by following the clue lying in history.
Faced with the contradiction between people’s increasing basic materials needs andthe backward and inefficient social production arising after the Great Cultural Evolution,the tremendous impact of the ever-changing S&T revolution on production, and a brokenS&T team drained bloodless by the Great Cultural Evolution, China’s leaders in the endof1970s urgently needed to repair the S&T system at the policy level, thus arousing theenthusiasm of S&T personnel and creating, applying and promoting S&T achievementsto the hit. Under such a background, China held the National Conference of Science andTechnology in1978, at which some important policies and guidelines like―Science andtechnology constitute a primary productive force‖were made, and the outline of theEight-year Scientific and Technological Development was passed. The conference, as aturning point of China’s S&T development, reunited China’s S&T force and pushed forward the launch of a series of S&T driven policies. Since then, China’s S&T systemand activities picked up to a certain extent. However, the S&T system employed then wasstill formulated based on the Soviet Union-style planning mode employed after1949.Under such a system focusing on the scientific research institute-based S&Ddevelopment mode and planned S&T resource distribution, negative phenomena likeunrelated S&T and economic development and overstaffed scientific research institutesexposed gradually. It’s observed that, historically, countries employing the plannedeconomic system, to protect the system, would limit state-owned enterprise in S&Tinnovation. They handed the job of S&T innovation to specially established scientificresearch institutes, and what enterprises needed to do was just applying the innovativeoutput. With further analysis, it’s found that the planned economic system is incompatiblewith S&T innovation in essence. The incompatibility between the planned economicsystem and S&T innovative activities decides that the logical consequence of allowingS&T innovative activities is the collapse of the planned economic system (Chapter III).
Influenced by unrelated S&T and economic development and fiscal crisis, in1985,China launched the first S&T system reform after implementing the―open-door‖policy.Measures were taken from three aspects:1) changing the appropriation system;2)accelerating the promotion and application of commercialized S&T fruits;3) directlyorganizing S&T innovative activities mainly by means of the―Program for Tacking KeyProblem with S&T‖made before. Since the priority competition-oriented scientificresearch incentive mechanism is different from the market benefit maximizationcompetition-oriented technological innovation incentive mechanism, the S&T systemreform carried out in1985brought out further technicalized scientific research anddivided scientific research institutes. At the same time, the incomplete technologicalcontracts resulted in decreasing technological developme nt and transfer. If a risk sharingmechanism supporting automatic operation and comparatively superior to the verticalintegration couldn’t be designed or form naturally, the original technology transactionmarket designed based on the market incentive mechanism to promote the technologicalfruit transfer of scientific research institutes would die out gradually, and consequently,the policy’s objective–connecting S&D development with economic developmentthrough technical transfer, could not be reached. Based on the analytical framework ofthe Principal-agent Theory, the paper systematically analyzes the history of China’sinnovation-driven policies. Caused by inconsistent objective functions, and the obvious information asymmetry occurring during the process of project implementation, seriousopportunism problems and crowding-out effect were seen between the government, theprincipal and the project entrustee, the agent, which have been widely criticized inpractice. Therefore, the effectiveness of the planned S&T policies employed under thecurrent mode is really doubtful (Chapter IV).
Since the first S&T system reform failed to effectively resolve the problem ofunrelated S&T and economic development, and the market economic system waslaunched in1992which determined the leading status of enterprises in the micro-market,in1996, China officially confirmed the innovation-driven policies. Base on such polices,China formulated a series of relevant policies, aiming to encourage enterprises’technological innovation. At the same time, Chine kept employing the policy of―Marketfor Technology‖in hope of improving its innovative capacities in a short period of time.However, the real picture is that a large number of state-owned and private enterprisesdidn’t choose the competitive strategy of technological innovation; instead, they chose todevelop based on technology import, which led them to a low level equilibrium state.Bases on a national analysis, the change from enterprise-based innovation system toscientific research institute-based innovation system is the natural result of theevolutionary game, and the transformation of innovation-driven policies meets well thebasic theory of institutional evolution; however, the policy of―Market for Technology‖still failed. The failure is the consequence of the rational choices made by the central andlocal governments, and state-owned, private and transnational enterprises which areinterest bodies. The failure, again, proved that individual rationality will inevitably leadto collective irrationality under the condition where objective functions are inconsistentand information is asymmetrical (Chapter V).
As resource and energy shortage, environmental pollution and the problem ofnational technology security are getting serious and the demographic dividend isgradually disappearing, the original status that a low-level non-innovation drivenbalanced development was broken and China initiated significant changes ininnovation-driven policy again. In the National Conference on Science and Technologyheld in January2006, China formally proposed a new innovation strategy that takingenhancing innovation ability as principle line and targeting at building aninnovation-oriented country. Thus, the innovation-driven policy of China stepped into anew stage. However, seven years later, the achievement has not satisfied the expected innovation requirement. Chinese government, in the2012National Conference ofScientific and Technological Innovation and the Suggestion for Intensifying Reform ofScientific and Technological System and Accelerating the Construction of NationalInnovation System issued by the Central Committee of the Communist Party of Chinaand the State Council, clearly indicated that the enterprises’ position in innovation asmain force has not been established and there are still some problems in S&T system.There’s still a big gap between China and the innovation-oriented countries in innovationability. Under a background that the government and domestic enterprise hold similarsense of urgency as they accepted a defined pressure in innovation competition at thesame time, with an increasing financial investment, a development way trapped innon-innovation seems to be inconsistent with rational principles and makes peopleconfused (Chapter VI).
Facing the predicament of China in innovation-driven policy, through carefullyanalyzing the historical experiences of changes of China’s innovation-driven policies, aconclusion is made hereinthat China’s innovation-drivenpolicy, primarily, is subjected totwo main points in innovation system. The first point is the boundary between innovationpromoted by government and market-oriented innovation; and the second is the differentpositions of state-owned and private enterprises in innovation, i.e. which kind ofenterprise is the real main force in innovation in the future. Analyzing the historical logicof China in innovation, these two points are definitely the most important facts that affectthe country’s progress in realizing the object of building an innovation-oriented country.Through deep comparative analysis of historical innovation modes and innovationstatuses of private enterprise and state-owned enterprises, it’s found that state-ownedenterprises are not capable to be the main market force for innovation in China becauseof their internal defect in incentive system and industry coverage; while privateenterprises, benefiting from the natural consistency of innovation objective and profitmechanism, solved the problems of the reason and motive for innovation. Besides, theefficiency of the private enterprises’ investment into innovation is higher than that of thestate-owned enterprises. Therefore, with a gradually improved market, the privateenterprises can defeat the state-owned enterprises in competition of innovation. And,according to the international actual experiences, no country realized the objective ofbeing innovation-oriented country relying on the state-owned enterprises. The cases,formation of AVS Standard, TD-CDMA Standard, problems of the innovation-driven policy for China’s auto industry, and the failures in the process of implementing China’sinnovation-driven policy, show that it is very important for the government to maintainthe boundary of the innovation-driven policy’s effect in innovation activities. The reasonthat many innovation-driven policies failed to satisfy the expected objective is that thegovernment crossed the boundary by making use of innovation-driven policies and otherpublic rights and brought serious interruption and block to the main forces in realizingtheir innovation expectation. Government’s functions in innovation activities reflected intwo aspects. Government shall be the demander of innovative products and server forinnovation activities. The boundary of innovation-driven policy shall be within this scope.And the above experience logic impacted the innovation-driven policy theory based onthe common market failure set at present. No matter from the aspec t of a theoreticalassumption as a precondition or the historical practice of changes of China’sinnovation-driven policy in the past30years, the innovation-driven policy theory ofmarket failure is obviously inapplicable (Chapter VI). And this logical e xperience of thishistorical change has been well proved in the process of achieving city innovation inShenzhen. The successful experience of Shenzhen shows that an innovation modeoriented by market and relying on private enterprises as main force is an effective way toget our country out of the predicament in innovation and to build an innovation-orientedcountry. Be brave enough to carry out a reform, this mode is reproducible (Chapter VII).
As a conclusion of this paper, the writer sorts out the histo rical changes of China'sinnovation-driven policies, historical changes of main force in innovation and therelevant innovation activities in the past30years in Chapter VIII, concludes and brieflydemonstrates the law reflected in the historical changes of innovation-driven policies andmakes anoutlook for China’s innovationtrend in the future.
从这一核心问题出发，本文以1978年为历史起点，重新回到三十多年的政策实践当中，从历史的逻辑中寻找答案。
文化大革命以后，面对人民日益增长的基本物质生活需求同落后低效率的社会生产的矛盾以及日新月异的科技革命对生产的巨大促进作用和中国饱受“文革”摧残极其涣散的科技现状，二十世纪七十年代末的中国领导人在科技政策方面考虑的当务之急是如何在政策层面尽快修复科技体系，调动科技人员的积极性，最大限度地创造和应用推广科技成果。在此背景下，中国隆重召开了1978年全国科学大会，确定了科学技术就是生产力等重要政策方针。这次大会迅速扭转了中国科技发展的涣散局面，并推动了一系列具体科技政策的出台，使原有科技体制得以恢复，科技活动得以正常开展。但这一时期中国的科技体制仍然沿用建国后实行的苏联计划模式，以科研机构为科技创新主体，按计划配置科技资源，这种模式在实践中逐渐暴露了科技与经济脱节的“两张皮”现象、科研机构人浮于事等问题。本文观察到，历史上凡施行计划经济体制的国家，为了维护计划经济体制，都不允许公有制企业大量从事技术创新活动，而将创新活动交给专门成立的科学技术研究机构，企业只是应用研究机构提供的创新成果生产加工产品。经过进一步分析，本文研究发现：计划经济和企业技术创新活动在本质上是不相容的，其根源在于计划经济体制与企业技术创新活动的约束激励机制的不相容性，允许企业技术创新活动的逻辑结果就是极有可能造成计划经济体制的瓦解（第三章）。
受科技与经济“两张皮”问题及国家财政危机影响，中国在1985年开始了改革开放后国家科技体制的第一次改革，其主要措施有三个方面：改变拨款制度；加快技术成果市场化推广应用；继续以科技攻关计划为主要方式直接组织技术创新活动。由于以优先权竞争为主的科学研究激励机制与以市场利益最大化竞争为主的技术创新激励机制的不同，1985年科技体制改革带来了两个方面的结果：科研工作的进一步技术化及科研机构的分化。同时由于技术契约的不完全性，技术开发和技术转让交易越来越少。如果不能设计或自然形成一个比纵向一体化方式有比较优势的可自动实施的风险分担机制，原有基于市场激励机制而设计的促使科研机构转化其技术成果的技术交易市场将逐步走向消亡，通过技术市场交易的方式解决科技与经济脱节问题的政策初衷将不能实现。本文还基于委托代理理论分析框架，对中国首要的创新政策——科技计划的变迁历史进行了系统分析。由于目标函数不一致且在项目实施过程中存在明显的信息不对称现象，作为委托方的政府和作为代理人的项目受托方之间存在严重的机会主义问题，这些问题在实践中已经遭受了广泛的批评，因此，现行模式下的科技计划政策的有效性存在很大疑问（第四章）。
由于第一次科技体制改革并没有明显改善科技与经济的“两张皮”现象，加上1992年中国正式启动市场经济体制改革，确立了企业微观市场主体地位，中国在1996年正式明确了“以企业为创新主体”的创新政策，并由此制定下发了一系列促进企业技术创新的相关政策，同时沿用“以市场换技术”的思路期望迅速提高中国企业技术创新能力。但就实际情况看，大量的国有和民营企业并没有选择技术创新的竞争策略，仍然以技术引进为主，并且陷入了低水平均衡状态。就理性分析而言，企业取代科研机构是创新主体基于演化博弈的自然结果，创新政策的变迁也完全符合制度变迁的基本理论，而“市场换技术”政策的不成功背后其实是中央政府、地方政府、国有企业、民营企业、跨国公司等各利益主体基于理性选择的结果，这再一次验证了在目标函数不一致而信息不完全、不对称的情况下，个体理性导致集体非理性的逻辑必然性（第五章）。
由于资源、能源短缺、环境污染、人口红利逐渐消失、国家技术安全等问题凸显，原有非创新驱动的低水平均衡发展状态得以打破，中国再次启动了创新政策的重大变迁，于2006年正式提出“以增强自主创新能力为主线，建设创新型国家为目标”的创新战略，由此中国创新政策发展进入新阶段。但政策实施了七年以后，仍然没有实现创新预期，中国官方在2012年的全国科技创新大会和随后的中共中央、国务院下发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中都明确指出企业的创新主体地位仍然没有确立，科技体制弊端仍然存在，中国的创新水平仍然与世界创新型国家的差距很大。在创新博弈环境压力已经明确同时传导给政府和国内企业，二者创新的紧迫感趋同，政策投入力度也越来越大的情况下，仍然陷入非创新路径困境，这似乎与理性原则相悖，令人困惑（第六章）。
面对中国创新政策困境，仔细梳理中国创新政策历次变迁的历史经验，本文认为，中国创新政策从根本上来说受制于创新系统中的两大关系：政府和市场在创新活动中的边界，国有企业和民营企业创新地位即谁是真正的未来创新主力。从中国创新的历史逻辑分析，这两大关系是影响创新型国家建设目标的最重要因素。经过对民营企业和国有企业历史创新路径、创新状况的深入比较分析，本文发现，由于激励机制的内在缺陷和行业覆盖面的原因，国有企业难以担任中国创新的市场主力；而民营企业由于创新目标与利益机制的天生一致性，较好地解决了为什么创新、为谁创新的难题，加上其创新投入效率高于国有企业，因此，假定市场逐步完善，民营企业将在与国有企业的创新竞赛中获胜。而且从国际实证经验来看，全世界目前还没有哪一个国家是主要通过国有企业实现了国家创新目标的。从AVS标准和TD-SCDMA标准制定、中国汽车产业的创新政策问题的两个案例及中国历史上创新政策全过程中的各种失灵现象可以看出，政府坚守创新政策在创新活动中的边界极其重要，中国大量创新政策失灵的原因就在于政府利用创新政策工具和其他公权不断越过市场的边界，对创新主体的创新预期造成极大的干扰和阻碍。政府在创新活动中的身份和作用在于两个方面：创新产品的需求者和创新秩序的维护者。创新政策的边界就应该限定在此区域内。上述经验对目前普遍设定的以市场失灵为依据的创新政策理论形成了冲击，无论是从理论假设前提还是中国三十多年的创新政策变迁的历史实践上看，以市场失灵为依据的创新政策理论都存在明显的不适用性（第六章）。而这一历史变迁的逻辑经验在深圳市的城市创新过程中也得到了充分验证。深圳的成功经验表明，以市场为导向、民营企业为创新主体的创新模式是解决目前中国创新困境和建设创新型国家的有效途径。只要有改革的勇气，这一模式完全具有可借鉴意义（第七章）。
作为全文的结尾，笔者在第八章对中国三十多年波澜壮阔的创新政策变迁历史中的规律进行了总结和简要论证，并就进一步研究的内容进行了展望。
To realize the objective of stepping onto the list of the world’s most innovativecountries by2020, China has formulated a series of innovation policies for encouraginginnovation in many aspects including fiscal, taxation, financial, governmentprocurement,intellectual property aspects. With the policy number, co ntent and rangereaching, even exceeding those of East Asian countries and world’s innovative countries,China is considered as one of the countries with the most diversified innovation-drivenpolicies worldwide. However, we’ve found dejectedly that in sharp contrast to thoseaggressive policies is a conclusion basically agreed by the official and academic bodies ofChina and international research institutes: China still lags behind the world’s advancedinnovative countries a lot in S&T innovation. The past many years, saw the huge effortspaid by China in S&T innovation though, didn’t see the strengthened independentinnovative capacities, the construction of enterprise-based innovation system, orsignificant decrease in the dependence on importing core technologies and key equipment.China’s national technical security is still not optimistic. In the Review of China’sInnovation System, OECD concluded,―China has a long way to go to build a modern,high-performance national innovation system.‖Why, China, a country with the mostcomplete innovation-driven policies and a huge practical investment, couldn’t makecorresponding achievements?
Centering on the core question, the paper discusses the policy efforts made by Chinaover30years ago,1978, trying to find the answer by following the clue lying in history.
Faced with the contradiction between people’s increasing basic materials needs andthe backward and inefficient social production arising after the Great Cultural Evolution,the tremendous impact of the ever-changing S&T revolution on production, and a brokenS&T team drained bloodless by the Great Cultural Evolution, China’s leaders in the endof1970s urgently needed to repair the S&T system at the policy level, thus arousing theenthusiasm of S&T personnel and creating, applying and promoting S&T achievementsto the hit. Under such a background, China held the National Conference of Science andTechnology in1978, at which some important policies and guidelines like―Science andtechnology constitute a primary productive force‖were made, and the outline of theEight-year Scientific and Technological Development was passed. The conference, as aturning point of China’s S&T development, reunited China’s S&T force and pushed forward the launch of a series of S&T driven policies. Since then, China’s S&T systemand activities picked up to a certain extent. However, the S&T system employed then wasstill formulated based on the Soviet Union-style planning mode employed after1949.Under such a system focusing on the scientific research institute-based S&Ddevelopment mode and planned S&T resource distribution, negative phenomena likeunrelated S&T and economic development and overstaffed scientific research institutesexposed gradually. It’s observed that, historically, countries employing the plannedeconomic system, to protect the system, would limit state-owned enterprise in S&Tinnovation. They handed the job of S&T innovation to specially established scientificresearch institutes, and what enterprises needed to do was just applying the innovativeoutput. With further analysis, it’s found that the planned economic system is incompatiblewith S&T innovation in essence. The incompatibility between the planned economicsystem and S&T innovative activities decides that the logical consequence of allowingS&T innovative activities is the collapse of the planned economic system (Chapter III).
Influenced by unrelated S&T and economic development and fiscal crisis, in1985,China launched the first S&T system reform after implementing the―open-door‖policy.Measures were taken from three aspects:1) changing the appropriation system;2)accelerating the promotion and application of commercialized S&T fruits;3) directlyorganizing S&T innovative activities mainly by means of the―Program for Tacking KeyProblem with S&T‖made before. Since the priority competition-oriented scientificresearch incentive mechanism is different from the market benefit maximizationcompetition-oriented technological innovation incentive mechanism, the S&T systemreform carried out in1985brought out further technicalized scientific research anddivided scientific research institutes. At the same time, the incomplete technologicalcontracts resulted in decreasing technological developme nt and transfer. If a risk sharingmechanism supporting automatic operation and comparatively superior to the verticalintegration couldn’t be designed or form naturally, the original technology transactionmarket designed based on the market incentive mechanism to promote the technologicalfruit transfer of scientific research institutes would die out gradually, and consequently,the policy’s objective–connecting S&D development with economic developmentthrough technical transfer, could not be reached. Based on the analytical framework ofthe Principal-agent Theory, the paper systematically analyzes the history of China’sinnovation-driven policies. Caused by inconsistent objective functions, and the obvious information asymmetry occurring during the process of project implementation, seriousopportunism problems and crowding-out effect were seen between the government, theprincipal and the project entrustee, the agent, which have been widely criticized inpractice. Therefore, the effectiveness of the planned S&T policies employed under thecurrent mode is really doubtful (Chapter IV).
Since the first S&T system reform failed to effectively resolve the problem ofunrelated S&T and economic development, and the market economic system waslaunched in1992which determined the leading status of enterprises in the micro-market,in1996, China officially confirmed the innovation-driven policies. Base on such polices,China formulated a series of relevant policies, aiming to encourage enterprises’technological innovation. At the same time, Chine kept employing the policy of―Marketfor Technology‖in hope of improving its innovative capacities in a short period of time.However, the real picture is that a large number of state-owned and private enterprisesdidn’t choose the competitive strategy of technological innovation; instead, they chose todevelop based on technology import, which led them to a low level equilibrium state.Bases on a national analysis, the change from enterprise-based innovation system toscientific research institute-based innovation system is the natural result of theevolutionary game, and the transformation of innovation-driven policies meets well thebasic theory of institutional evolution; however, the policy of―Market for Technology‖still failed. The failure is the consequence of the rational choices made by the central andlocal governments, and state-owned, private and transnational enterprises which areinterest bodies. The failure, again, proved that individual rationality will inevitably leadto collective irrationality under the condition where objective functions are inconsistentand information is asymmetrical (Chapter V).
As resource and energy shortage, environmental pollution and the problem ofnational technology security are getting serious and the demographic dividend isgradually disappearing, the original status that a low-level non-innovation drivenbalanced development was broken and China initiated significant changes ininnovation-driven policy again. In the National Conference on Science and Technologyheld in January2006, China formally proposed a new innovation strategy that takingenhancing innovation ability as principle line and targeting at building aninnovation-oriented country. Thus, the innovation-driven policy of China stepped into anew stage. However, seven years later, the achievement has not satisfied the expected innovation requirement. Chinese government, in the2012National Conference ofScientific and Technological Innovation and the Suggestion for Intensifying Reform ofScientific and Technological System and Accelerating the Construction of NationalInnovation System issued by the Central Committee of the Communist Party of Chinaand the State Council, clearly indicated that the enterprises’ position in innovation asmain force has not been established and there are still some problems in S&T system.There’s still a big gap between China and the innovation-oriented countries in innovationability. Under a background that the government and domestic enterprise hold similarsense of urgency as they accepted a defined pressure in innovation competition at thesame time, with an increasing financial investment, a development way trapped innon-innovation seems to be inconsistent with rational principles and makes peopleconfused (Chapter VI).
Facing the predicament of China in innovation-driven policy, through carefullyanalyzing the historical experiences of changes of China’s innovation-driven policies, aconclusion is made hereinthat China’s innovation-drivenpolicy, primarily, is subjected totwo main points in innovation system. The first point is the boundary between innovationpromoted by government and market-oriented innovation; and the second is the differentpositions of state-owned and private enterprises in innovation, i.e. which kind ofenterprise is the real main force in innovation in the future. Analyzing the historical logicof China in innovation, these two points are definitely the most important facts that affectthe country’s progress in realizing the object of building an innovation-oriented country.Through deep comparative analysis of historical innovation modes and innovationstatuses of private enterprise and state-owned enterprises, it’s found that state-ownedenterprises are not capable to be the main market force for innovation in China becauseof their internal defect in incentive system and industry coverage; while privateenterprises, benefiting from the natural consistency of innovation objective and profitmechanism, solved the problems of the reason and motive for innovation. Besides, theefficiency of the private enterprises’ investment into innovation is higher than that of thestate-owned enterprises. Therefore, with a gradually improved market, the privateenterprises can defeat the state-owned enterprises in competition of innovation. And,according to the international actual experiences, no country realized the objective ofbeing innovation-oriented country relying on the state-owned enterprises. The cases,formation of AVS Standard, TD-CDMA Standard, problems of the innovation-driven policy for China’s auto industry, and the failures in the process of implementing China’sinnovation-driven policy, show that it is very important for the government to maintainthe boundary of the innovation-driven policy’s effect in innovation activities. The reasonthat many innovation-driven policies failed to satisfy the expected objective is that thegovernment crossed the boundary by making use of innovation-driven policies and otherpublic rights and brought serious interruption and block to the main forces in realizingtheir innovation expectation. Government’s functions in innovation activities reflected intwo aspects. Government shall be the demander of innovative products and server forinnovation activities. The boundary of innovation-driven policy shall be within this scope.And the above experience logic impacted the innovation-driven policy theory based onthe common market failure set at present. No matter from the aspec t of a theoreticalassumption as a precondition or the historical practice of changes of China’sinnovation-driven policy in the past30years, the innovation-driven policy theory ofmarket failure is obviously inapplicable (Chapter VI). And this logical e xperience of thishistorical change has been well proved in the process of achieving city innovation inShenzhen. The successful experience of Shenzhen shows that an innovation modeoriented by market and relying on private enterprises as main force is an effective way toget our country out of the predicament in innovation and to build an innovation-orientedcountry. Be brave enough to carry out a reform, this mode is reproducible (Chapter VII).
As a conclusion of this paper, the writer sorts out the histo rical changes of China'sinnovation-driven policies, historical changes of main force in innovation and therelevant innovation activities in the past30years in Chapter VIII, concludes and brieflydemonstrates the law reflected in the historical changes of innovation-driven policies andmakes anoutlook for China’s innovationtrend in the future.
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