地方政府支出绩效测度与控制研究
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摘要
随着市场经济体制的逐步完善和公共财政框架的逐步建立,我国已经建立起比较稳定的财政收入增长机制,财政收入规模逐步增大,然而相对于财政收入机制的成熟,财政支出的管理改革还刚刚起步,财政管理从以财政收入管理为重点进入到以财政支出管理为重点的新阶段。但目前财政支出管理改革仍然步履维艰,财政支出管理的主要问题表现为在财政收入大幅增长的同时,“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的财政资金管理弊端一直存在,地方政府支出绩效水平低下,财政支出绩效实际状况模糊不清,对关键影响要素没有共识,财政支出绩效评价工作盲目、随意,缺乏科学、规范的地方政府支出管理控制系统。
论文以国家财务视野下地方政府支出绩效为核心研究基点,围绕影响地方政府支出绩效的因素、地方政府支出绩效实证、地方政府支出绩效评价、绩效预算和绩效审计等展开研究,重点对目前地方政府支出绩效水平、绩效变动路径、绩效来源以及影响地方政府绩效的各类因素进行定量化测算,在此基础上从地方政府支出绩效评价和作为其起点及结果应用的支出绩效预算以及作为监督保障体系的绩效审计着手探讨地方政府支出控制问题。基于此,论文首先通过引入全要素生产率模型量化分析地方政府支出绩效空间差异、变动趋势、影响因素等,同时以青岛为例对地方政府支出绩效进行实证分析,全面深入剖析地方政府支出绩效状况。进而构建地方政府支出绩效评价系统,为地方政府支出绩效诊断和关键节点研判提供依据,并从绩效预算制度、预算管理体系等方面构建地方政府支出绩效预算控制体系,从绩效审计功能、绩效审计内容和重点等方面设计地方政府支出绩效审计体系,为地方政府支出控制制定更有针对性的改革方案,提高地方政府支出管理水平,保障地方政府支出绩效的有效实现。
本文的主要结论和创新如下：
第一,对现有的研究进一步拓展,提出地方政府支出全要素生产率的概念,从经济效率的角度全面考量作为公共服务(产品)生产者——中国省级地方政府的绩效,以财政支出、财政供养人数和资本投入为投入变量,以经济发展水平、社会保障、教育、收入差距等为产出变量建立地方政府支出全要素生产率(GTFP)模型,发现地方政府GTFP基本处于负增长状态,省际间GTFP存在较大差异,我国地方政府GTFP还有较大提升空间。
第二,通过构建省级面板数据模型发现造成地方政府GTFP差异的主要原因是财政分权和教育水平。财政分权与地方政府GTFP呈U型关系,其最优分权度为2.95,教育水平是影响地方政府技术变动要素的主要因素,而各地区的财力水平并不能显著的影响到地方政府GTFP,这说明经济发展水平落后也能够通过管理水平的提高以及自身的努力弥补其财政能力不足所带来的劣势。
第三,通过构建误差修正模型对青岛市1994—2010年数据分析发现,地方政府支出绩效表现为对经济建设仍然具有较大作用,但在一定程度上挤出了民间投资,同时对就业的扶持力度不够大。从短期来看财政支出拉回到长期均衡状态的速度较快,表明地方政府支出短期调控能力较强。
第四,从地方政府支出综合绩效一级指标体系出发,分别构建地方政府支出经济效益、社会效益、环境效益和内部管理效益四个二级指标,以及26个三级指标,构建完整的地方政府支出综合绩效评价系统,为地方政府支出绩效诊断和关键节点研判提供依据。
第五,在回顾地方政府支出绩效预算发展历程以及对地方政府职能和支出范围重新界定的基础上,从地方政府支出绩效预算目标、绩效预算编制制度、绩效奖惩制度、政府财务报告制度等方面构建地方政府支出绩效预算控制体系。
第六,从绩效审计功能、绩效审计内容和重点、绩效审计方法以及推进绩效审计的措施等方面构建地方政府支出绩效审计控制系统。
With the gradual improvement of market economy system and the establishment of public finance framework, our country has built up a stable financial revenue growth mechanism, with the finance revenue gradually increasing. However, despite of the mature of financial revenue mechanism, the reform for the management of financial expenditure has just begun, entering a new stage focused on financial expenditure management from that focused on financial revenue management. In current, the reform proceeds with difficulties. The main problems include the enduring existence of the flaw in financial fund management that it attaches importance to revenue, distribution and projects, neglecting expenditure, management and benefits, and the bad performance of local governments' expenditure, the vagueness in the actual conditions of financial expenditure performance without consensus on key influence factors, and the lack of a scientific and standard control system for the management of local government's expenditure.
With the performance of local governments' financial expenditure in the perspective of state fiance as the core research basis, the paper focuses on the quantitative calculation of the performance of local governments' financial expenditure, paths of performance variation, performance sources and various elements influencing the performance, carrying out the research centering on elements influencing the performance, demonstration of expenditure performance. Based on the quantitative calculation above, the paper further explores the controlling of local governments' expenditure from the evaluation of local governments' expenditure performance, expenditure performance budget which is its starting and result, and performance audit which is the monitoring and guaranteeing system. As a result, the paper first quantitatively analyzes the space differences, changing trend of change and influencing factors of the local governments'expenditure performance by introducing GTFP model. Moreover, the paper makes empirical analysis on local governments' expenditure performance taking Qingdao as the example, and comprehensively analyzes local governments' expenditure performance. In further, the paper creates an evaluating system for local governments' expenditure performance, providing a reference for the diagnosis of local governments' expenditure performance and the judgment of its key nodes; establishes a controlling system for the budget of local governments' expenditure performance from the aspects of performance budget system, budget management system, and etc.; designs a system for the audit of local governments' expenditure performance form the aspects of performance audit functions, performance audit contents and key points, and etc., providing more pertinent reforming plans for local governments' controlling of expenditure so as to improve local governments' expenditure management and guarantee the effective realization of local governments' expenditure performance.
The main conclusions and innovations are as follows:
Ⅰ. This part introduces a further exploration to the existing research and puts forward the concept of GTFP. In order to evaluate the performance of public services (products) producers-the Chinese provincial local government from the prospective of economic efficiency, this part establishes the GTFP model with the financial expenditure, the population of financial support, and the capital input as the input variable, and with the level of economic development, social security, education, income gap,etc, as output variable. The reached conclusion is that the local government GTFP is in the state of negative growth, there are lots of differences between different provinces in terms of GTFP, and there is large room for improvement for Chinese local government GTFP
Ⅱ. By the establishment of provincial panel data model, it is found out that the main reasons to the difference of local government GTFP are the financial decentralization and the education level. The relationship between financial decentralization and local government GTFP is U-shaped, and2.95is the optimum decentralization, Education level plays as the main role in effecting the technical change elements of local government, and financial strength in different areas doesn't have an obvious influence on local government GTFP. It shows that the improvement of management and the self striving could offset the disadvantages caused by the inadequate financial strength and the backward economic development.
Ⅲ. Through establishing the error correction model and analysing the data of Qingdao from1994to2010, it is concluded that local government expenditure performance still plays a positive role in economic construction, however, it crowds out the private investment in some ways and is at a low degree of supporting the employment. That in the short term the financial expenditure is capable of going back to long-term-balance quickly represents the local government's strong power of controlling and adjusting.
Ⅳ. Starting from the local government expenditure comprehensive performance system first degree indicator, this part brings forward4second degree indicators, namely, economic benefit, social benefit, environmental benefit, and internal management benefit, and proposes26third degree indicators. By establishing a complete local government expenditure comprehensive performance system, this thesis provides a basis for diagnosing the local government expenditure performance and determining the critical nodes.
Ⅴ. Based on reviewing the development progress of local government expenditure performance budget and on redefining the scopes of local government function and expenditure, this part establishes the local government expenditure performance budget control system in terms of local government expenditure performance evaluation budget objective, performance budget formulation regulation, performance rewards and punishments regulation, government financial report regulation,etc,.
Ⅵ. This part builds the local government expenditure performance audit control system from the aspects of the performance audit function, the performance audit content and key point, the performance audit measures, the methods to promote performance audit,etc,.
论文以国家财务视野下地方政府支出绩效为核心研究基点,围绕影响地方政府支出绩效的因素、地方政府支出绩效实证、地方政府支出绩效评价、绩效预算和绩效审计等展开研究,重点对目前地方政府支出绩效水平、绩效变动路径、绩效来源以及影响地方政府绩效的各类因素进行定量化测算,在此基础上从地方政府支出绩效评价和作为其起点及结果应用的支出绩效预算以及作为监督保障体系的绩效审计着手探讨地方政府支出控制问题。基于此,论文首先通过引入全要素生产率模型量化分析地方政府支出绩效空间差异、变动趋势、影响因素等,同时以青岛为例对地方政府支出绩效进行实证分析,全面深入剖析地方政府支出绩效状况。进而构建地方政府支出绩效评价系统,为地方政府支出绩效诊断和关键节点研判提供依据,并从绩效预算制度、预算管理体系等方面构建地方政府支出绩效预算控制体系,从绩效审计功能、绩效审计内容和重点等方面设计地方政府支出绩效审计体系,为地方政府支出控制制定更有针对性的改革方案,提高地方政府支出管理水平,保障地方政府支出绩效的有效实现。
本文的主要结论和创新如下：
第一,对现有的研究进一步拓展,提出地方政府支出全要素生产率的概念,从经济效率的角度全面考量作为公共服务(产品)生产者——中国省级地方政府的绩效,以财政支出、财政供养人数和资本投入为投入变量,以经济发展水平、社会保障、教育、收入差距等为产出变量建立地方政府支出全要素生产率(GTFP)模型,发现地方政府GTFP基本处于负增长状态,省际间GTFP存在较大差异,我国地方政府GTFP还有较大提升空间。
第二,通过构建省级面板数据模型发现造成地方政府GTFP差异的主要原因是财政分权和教育水平。财政分权与地方政府GTFP呈U型关系,其最优分权度为2.95,教育水平是影响地方政府技术变动要素的主要因素,而各地区的财力水平并不能显著的影响到地方政府GTFP,这说明经济发展水平落后也能够通过管理水平的提高以及自身的努力弥补其财政能力不足所带来的劣势。
第三,通过构建误差修正模型对青岛市1994—2010年数据分析发现,地方政府支出绩效表现为对经济建设仍然具有较大作用,但在一定程度上挤出了民间投资,同时对就业的扶持力度不够大。从短期来看财政支出拉回到长期均衡状态的速度较快,表明地方政府支出短期调控能力较强。
第四,从地方政府支出综合绩效一级指标体系出发,分别构建地方政府支出经济效益、社会效益、环境效益和内部管理效益四个二级指标,以及26个三级指标,构建完整的地方政府支出综合绩效评价系统,为地方政府支出绩效诊断和关键节点研判提供依据。
第五,在回顾地方政府支出绩效预算发展历程以及对地方政府职能和支出范围重新界定的基础上,从地方政府支出绩效预算目标、绩效预算编制制度、绩效奖惩制度、政府财务报告制度等方面构建地方政府支出绩效预算控制体系。
第六,从绩效审计功能、绩效审计内容和重点、绩效审计方法以及推进绩效审计的措施等方面构建地方政府支出绩效审计控制系统。
With the gradual improvement of market economy system and the establishment of public finance framework, our country has built up a stable financial revenue growth mechanism, with the finance revenue gradually increasing. However, despite of the mature of financial revenue mechanism, the reform for the management of financial expenditure has just begun, entering a new stage focused on financial expenditure management from that focused on financial revenue management. In current, the reform proceeds with difficulties. The main problems include the enduring existence of the flaw in financial fund management that it attaches importance to revenue, distribution and projects, neglecting expenditure, management and benefits, and the bad performance of local governments' expenditure, the vagueness in the actual conditions of financial expenditure performance without consensus on key influence factors, and the lack of a scientific and standard control system for the management of local government's expenditure.
With the performance of local governments' financial expenditure in the perspective of state fiance as the core research basis, the paper focuses on the quantitative calculation of the performance of local governments' financial expenditure, paths of performance variation, performance sources and various elements influencing the performance, carrying out the research centering on elements influencing the performance, demonstration of expenditure performance. Based on the quantitative calculation above, the paper further explores the controlling of local governments' expenditure from the evaluation of local governments' expenditure performance, expenditure performance budget which is its starting and result, and performance audit which is the monitoring and guaranteeing system. As a result, the paper first quantitatively analyzes the space differences, changing trend of change and influencing factors of the local governments'expenditure performance by introducing GTFP model. Moreover, the paper makes empirical analysis on local governments' expenditure performance taking Qingdao as the example, and comprehensively analyzes local governments' expenditure performance. In further, the paper creates an evaluating system for local governments' expenditure performance, providing a reference for the diagnosis of local governments' expenditure performance and the judgment of its key nodes; establishes a controlling system for the budget of local governments' expenditure performance from the aspects of performance budget system, budget management system, and etc.; designs a system for the audit of local governments' expenditure performance form the aspects of performance audit functions, performance audit contents and key points, and etc., providing more pertinent reforming plans for local governments' controlling of expenditure so as to improve local governments' expenditure management and guarantee the effective realization of local governments' expenditure performance.
The main conclusions and innovations are as follows:
Ⅰ. This part introduces a further exploration to the existing research and puts forward the concept of GTFP. In order to evaluate the performance of public services (products) producers-the Chinese provincial local government from the prospective of economic efficiency, this part establishes the GTFP model with the financial expenditure, the population of financial support, and the capital input as the input variable, and with the level of economic development, social security, education, income gap,etc, as output variable. The reached conclusion is that the local government GTFP is in the state of negative growth, there are lots of differences between different provinces in terms of GTFP, and there is large room for improvement for Chinese local government GTFP
Ⅱ. By the establishment of provincial panel data model, it is found out that the main reasons to the difference of local government GTFP are the financial decentralization and the education level. The relationship between financial decentralization and local government GTFP is U-shaped, and2.95is the optimum decentralization, Education level plays as the main role in effecting the technical change elements of local government, and financial strength in different areas doesn't have an obvious influence on local government GTFP. It shows that the improvement of management and the self striving could offset the disadvantages caused by the inadequate financial strength and the backward economic development.
Ⅲ. Through establishing the error correction model and analysing the data of Qingdao from1994to2010, it is concluded that local government expenditure performance still plays a positive role in economic construction, however, it crowds out the private investment in some ways and is at a low degree of supporting the employment. That in the short term the financial expenditure is capable of going back to long-term-balance quickly represents the local government's strong power of controlling and adjusting.
Ⅳ. Starting from the local government expenditure comprehensive performance system first degree indicator, this part brings forward4second degree indicators, namely, economic benefit, social benefit, environmental benefit, and internal management benefit, and proposes26third degree indicators. By establishing a complete local government expenditure comprehensive performance system, this thesis provides a basis for diagnosing the local government expenditure performance and determining the critical nodes.
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引文
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