事业单位法人治理结构建设研究
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摘要
事业单位改革在我国改革发展大业中一直是个持续性的话题,之所以得出这样的结论,不仅仅是因为事业单位改革涉及范围较广,更在于这场已经进行了30年的改革虽然从没有停止,但依然没有到位。改革开放特别是党的十六大以来,国家先后对事业单位实行了放权让利、政事分开、事企分开和管办分离等一系列改革措施,事业单位改革取得了明显成效。但整体上看改革并未取得实质性的突破,事业单位功能定位不清、资源配置不合理、服务质量和效率不高等问题还较为普遍。进入新的历史阶段,面对人民群众日益增长的公益服务需求,迫切需要深化事业单位改革,促进社会事业发展。党的十七届二中全会在全面部署行政管理体制改革的同时,明确提出分类推进事业单位改革的基本思路,特别是对完善公益类事业单位法人治理结构作出了重要论述。建立事业单位法人治理结构是深化事业单位改革的一项全新课题,不仅涉及事业单位管理体制和运行机制的重大变革,同时也是对事业单位相关各方思想观念和利益关系的重新调整,因而需要理论上的深入探讨和实践中的积极探索。
法人治理结构是指现代法人组织为了解决内部所有权与经营权分离以及委托一代理关系问题而建立起的一整套用来规范所有者、经营者、监督者以及其他利益相关者之间责权利关系的制度安排。从国内外的相关实践来看,法人治理结构产生于西方企业部门,对发达国家的公司治理、非营利组织治理、公立学校和公立医院治理以及我国的国有企业改革、民间组织管理都产生了深远的影响,上述这些治理经验对于事业单位探索建立法人治理结构具有要的示范意义。从理论层面看,事业单位明显存在着所有权(属于全体人民)与经营权(属于政府主管部门及事业单位负责人)相分离的情况,这是其建立法人治理结构的理论基础和前提条件。就实践层面而言,建立法人治理结构可望较好地解决目前事业单位管理体制中存在的管办不分、所有者缺位、内部人控制、监管薄弱等突出问题。因此,将法人治理结构作为推进事业单位改革的重要切入点,具有较为充分的可行性。
当前事业单位建立法人治理结构试点工作已在广东、浙江、重庆、上海、山西等5个事业单位分类改革试点省市先期展开,总体上看改革实施工作进展比较平稳,但仍处于起步阶段。试点省市在改革的初步探索中纷纷选取了一些具有行业和功能代表性以及涉及利益相关者较多的事业单位进行了法人治理结构改革,基本上建立了以理事会及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构,相关的治理机制和制度设计也在进一步完善中。这些试点单位建立法人治理结构后,政府与事业单位之间的关系得以重新理顺,理事会的决策作用得以充分发挥,资源配置的格局得以进一步优化,党管干部的原则也在调动理事会积极性的同时得到了有效的坚持。在取得上述成效的同时,事业单位法人治理结构建设在宏观层面也面临一些突出的问题,比如试点省市改革缺乏统一部署、各方对改革的认识存在偏差、法人治理结构模式缺乏规范以及配套制度的改革还相对滞后等。只有对这些问题进行系统分析,找出其背后存在的深层次原因,才能在理性化、制度化的基础上指导事业单位法人治理结构改革工作。
推进事业单位法人治理结构建设,不仅是创新事业单位管理体制的迫切需要,也是促进政府职能转变的内在要求。首先,构建事业单位法人治理结构应遵循政事分开、分权制衡、公益属性等基本原则,这些是确保事业单位法人治理结构顺利推行的重要基础。其次,从内部建设的角度出发,建立事业单位法人治理结构应明确适合建立法人治理结构的单位范围,搭建法人治理结构的基本框架以及根据事业单位自身的功能特点选择符合实际的法人治理结构模式。第三,就外部监管的角度而言,政府有关部门应加强对事业单位的政策引导和行业监管,实现政府角色的有“退”有“进”,并在此基础上逐步完善相关法律法规建设和各项社会监督制度,进而保证法人治理结构的科学决策和有效运行。最后,建立事业单位法人治理结构是一项较为复杂的系统工程,需要人事、收入分配和养老保险制度以及相关财政政策的配套改革,从而确保改革的总体进程和总体效果。
The reform of government-sponsored institutions (hereinafter referred to as institutions) has been widely recognized as a continual topic in process of Chinese-style reform. The reason why the public hold the focus on this field is that the reform has been launched for almost 30 years but still on the way. Since the implementation of reform and open policy, particularly the convening of the 16th National Congress of the Communist Party of China (CPC), the government have made a series of wise decisions and rational deployment about the reform of institutions, such as decentralization of power and transfer of profits, separation of government and institutions and separation of supervision from day-to-day operations, leading to considerable progress within public sectors. However, the reform as a whole hasn't made substantial breakthrough, a certain number of salient problems including poorly defined functions, irrational structures, and low service quality and efficiency are sill common. Faced the increasing demand for public service in a new era, it is an urgent need to deepen the reform of institutions for developing social undertakings. The 2nd Plenary Meeting of the 17th Central Committee of the CPC discussed the issues on further reforming the government administration system and clearly put forward the idea of the categorization reform of institutions, particularly attached great importance to the improvement on the corporate governance of institutions. As a new subject of the reform of institutions, the corporate governance of institutions not only refers to the great change on the management system and operation mechanism of institutions, but also deals with the important adjustment on ideological concepts and interest relations of associated parties. Therefore, this new field needs both theoretical research and practical experience.
Along with the separation of the proprietary rights and the management rights, corporate governance is designed as a set of policies and institutions regulating the relationship of responsibility, right and interest among varied stakeholders involved in order to reduce or eliminate the possible principal-agent problems. Based on the overview of the organizational practice at home and abroad, corporate governance results from Western enterprise units, and has exerted a far-reaching impact on not-profit organization governance, public school and hospital governance, reform of Chinese state-owned enterprises and management of Chinese non-governmental organizations. These existing mature results would have typical demonstration for the exploration of corporate governance of institutions. The proprietary rights of institutions belong to the State, while the management rights of institutions belong to both administrative departments and leaders of institutions. This clear separation of two organizational rights has been recognized as the basic principle of the introduction of the corporate governance into institutions. Also, corporate governance of institutions is expected to effectively solve the current problems involved with the management system of institutions including non-separation of regulation from operation, owner absence, insider control and slack supervision. Therefore, the deployment of the reform of institutions pointed by the corporate governance seems to be more feasible.
The pilot project of the corporate governance of institutions has been launched in five provinces:Guangdong, Zhejiang, Chongqing, Shanghai and Shanxi, and currently the pilot work is going smoothly but still on the initial step. On the whole these pilot areas have actively chosen the institutions with certain representative characteristics and varied stakeholders involved. So far the primary framework of the corporate governance of institutions has been built and the associated operation mechanism of institutions is being continuously improved. Specifically, the construction of corporate governance of institutions has achieved the following results, such as coordinating relations between government and institutions, giving full play to the decision-making board, optimizing the pattern of resource allocation and insisting the principle of the Party assuming the responsibility for cadres'affairs. Except these potential effects, the construction of the corporate governance of institutions is still facing certain obstacles, such as lack of overall arrangements on the reform of above pilot provinces, divergent perception of associated parties towards the ongoing reform, lack of standard modes of the corporate governance of institutions and relative lag of the chained institutional reform. The investigation of these possible reasons caused above obstacles would make good preparation for the further deployment of the corporate governance of institutions.
The advancement on the construction of the corporate governance of institutions is not only an urgent need for the renovation of the management system of institutions, but also the inner requirements for the transformation of government functions. First, three principles including separation of government and institutions, checks and balances of powers, and public welfare characteristics should be followed as the guidance for building and perfecting the corporate governance of institutions. Second, from the perspective of the internal construction, corporate governance of institutions should initially identify the scope of applications, build the basic framework of the corporate governance, and then choose the practical modes of the corporate governance of institutions in accordance to the particular features. Third, in terms of the external supervision, the government's management of institutions should be mainly embodied in policy guidance and industry supervision by moving back and forth. Also laws and regulations in this regard should be improved as well as a social supervision system should be established, so as to insure institutions'scientific decision and effective operation. Finally, building the corporate governance of institutions is a quite complex project which involves certain chained reforms. Many aspects including human resources management, income distribution, social security and fiscal policies should be strengthened in order to guarantee the overall progress and effectiveness of the reform.
法人治理结构是指现代法人组织为了解决内部所有权与经营权分离以及委托一代理关系问题而建立起的一整套用来规范所有者、经营者、监督者以及其他利益相关者之间责权利关系的制度安排。从国内外的相关实践来看,法人治理结构产生于西方企业部门,对发达国家的公司治理、非营利组织治理、公立学校和公立医院治理以及我国的国有企业改革、民间组织管理都产生了深远的影响,上述这些治理经验对于事业单位探索建立法人治理结构具有要的示范意义。从理论层面看,事业单位明显存在着所有权(属于全体人民)与经营权(属于政府主管部门及事业单位负责人)相分离的情况,这是其建立法人治理结构的理论基础和前提条件。就实践层面而言,建立法人治理结构可望较好地解决目前事业单位管理体制中存在的管办不分、所有者缺位、内部人控制、监管薄弱等突出问题。因此,将法人治理结构作为推进事业单位改革的重要切入点,具有较为充分的可行性。
当前事业单位建立法人治理结构试点工作已在广东、浙江、重庆、上海、山西等5个事业单位分类改革试点省市先期展开,总体上看改革实施工作进展比较平稳,但仍处于起步阶段。试点省市在改革的初步探索中纷纷选取了一些具有行业和功能代表性以及涉及利益相关者较多的事业单位进行了法人治理结构改革,基本上建立了以理事会及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构,相关的治理机制和制度设计也在进一步完善中。这些试点单位建立法人治理结构后,政府与事业单位之间的关系得以重新理顺,理事会的决策作用得以充分发挥,资源配置的格局得以进一步优化,党管干部的原则也在调动理事会积极性的同时得到了有效的坚持。在取得上述成效的同时,事业单位法人治理结构建设在宏观层面也面临一些突出的问题,比如试点省市改革缺乏统一部署、各方对改革的认识存在偏差、法人治理结构模式缺乏规范以及配套制度的改革还相对滞后等。只有对这些问题进行系统分析,找出其背后存在的深层次原因,才能在理性化、制度化的基础上指导事业单位法人治理结构改革工作。
推进事业单位法人治理结构建设,不仅是创新事业单位管理体制的迫切需要,也是促进政府职能转变的内在要求。首先,构建事业单位法人治理结构应遵循政事分开、分权制衡、公益属性等基本原则,这些是确保事业单位法人治理结构顺利推行的重要基础。其次,从内部建设的角度出发,建立事业单位法人治理结构应明确适合建立法人治理结构的单位范围,搭建法人治理结构的基本框架以及根据事业单位自身的功能特点选择符合实际的法人治理结构模式。第三,就外部监管的角度而言,政府有关部门应加强对事业单位的政策引导和行业监管,实现政府角色的有“退”有“进”,并在此基础上逐步完善相关法律法规建设和各项社会监督制度,进而保证法人治理结构的科学决策和有效运行。最后,建立事业单位法人治理结构是一项较为复杂的系统工程,需要人事、收入分配和养老保险制度以及相关财政政策的配套改革,从而确保改革的总体进程和总体效果。
The reform of government-sponsored institutions (hereinafter referred to as institutions) has been widely recognized as a continual topic in process of Chinese-style reform. The reason why the public hold the focus on this field is that the reform has been launched for almost 30 years but still on the way. Since the implementation of reform and open policy, particularly the convening of the 16th National Congress of the Communist Party of China (CPC), the government have made a series of wise decisions and rational deployment about the reform of institutions, such as decentralization of power and transfer of profits, separation of government and institutions and separation of supervision from day-to-day operations, leading to considerable progress within public sectors. However, the reform as a whole hasn't made substantial breakthrough, a certain number of salient problems including poorly defined functions, irrational structures, and low service quality and efficiency are sill common. Faced the increasing demand for public service in a new era, it is an urgent need to deepen the reform of institutions for developing social undertakings. The 2nd Plenary Meeting of the 17th Central Committee of the CPC discussed the issues on further reforming the government administration system and clearly put forward the idea of the categorization reform of institutions, particularly attached great importance to the improvement on the corporate governance of institutions. As a new subject of the reform of institutions, the corporate governance of institutions not only refers to the great change on the management system and operation mechanism of institutions, but also deals with the important adjustment on ideological concepts and interest relations of associated parties. Therefore, this new field needs both theoretical research and practical experience.
Along with the separation of the proprietary rights and the management rights, corporate governance is designed as a set of policies and institutions regulating the relationship of responsibility, right and interest among varied stakeholders involved in order to reduce or eliminate the possible principal-agent problems. Based on the overview of the organizational practice at home and abroad, corporate governance results from Western enterprise units, and has exerted a far-reaching impact on not-profit organization governance, public school and hospital governance, reform of Chinese state-owned enterprises and management of Chinese non-governmental organizations. These existing mature results would have typical demonstration for the exploration of corporate governance of institutions. The proprietary rights of institutions belong to the State, while the management rights of institutions belong to both administrative departments and leaders of institutions. This clear separation of two organizational rights has been recognized as the basic principle of the introduction of the corporate governance into institutions. Also, corporate governance of institutions is expected to effectively solve the current problems involved with the management system of institutions including non-separation of regulation from operation, owner absence, insider control and slack supervision. Therefore, the deployment of the reform of institutions pointed by the corporate governance seems to be more feasible.
The pilot project of the corporate governance of institutions has been launched in five provinces:Guangdong, Zhejiang, Chongqing, Shanghai and Shanxi, and currently the pilot work is going smoothly but still on the initial step. On the whole these pilot areas have actively chosen the institutions with certain representative characteristics and varied stakeholders involved. So far the primary framework of the corporate governance of institutions has been built and the associated operation mechanism of institutions is being continuously improved. Specifically, the construction of corporate governance of institutions has achieved the following results, such as coordinating relations between government and institutions, giving full play to the decision-making board, optimizing the pattern of resource allocation and insisting the principle of the Party assuming the responsibility for cadres'affairs. Except these potential effects, the construction of the corporate governance of institutions is still facing certain obstacles, such as lack of overall arrangements on the reform of above pilot provinces, divergent perception of associated parties towards the ongoing reform, lack of standard modes of the corporate governance of institutions and relative lag of the chained institutional reform. The investigation of these possible reasons caused above obstacles would make good preparation for the further deployment of the corporate governance of institutions.
The advancement on the construction of the corporate governance of institutions is not only an urgent need for the renovation of the management system of institutions, but also the inner requirements for the transformation of government functions. First, three principles including separation of government and institutions, checks and balances of powers, and public welfare characteristics should be followed as the guidance for building and perfecting the corporate governance of institutions. Second, from the perspective of the internal construction, corporate governance of institutions should initially identify the scope of applications, build the basic framework of the corporate governance, and then choose the practical modes of the corporate governance of institutions in accordance to the particular features. Third, in terms of the external supervision, the government's management of institutions should be mainly embodied in policy guidance and industry supervision by moving back and forth. Also laws and regulations in this regard should be improved as well as a social supervision system should be established, so as to insure institutions'scientific decision and effective operation. Finally, building the corporate governance of institutions is a quite complex project which involves certain chained reforms. Many aspects including human resources management, income distribution, social security and fiscal policies should be strengthened in order to guarantee the overall progress and effectiveness of the reform.
引文
①国务院.事业单位登记管理暂行条例[Z].1998-10-25.
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①关于事业单位改革的阶段划分,主要有宋大涵以社会主义市场经济体制建立为分界点提出的两分法及其从事业单位实施聘用制的角度出发提出的五分法,董学耕根据改革目标和政策特点的不同提出的三分法,赵立波从我国公共事业发展的层面对事业单位改革提出了四分法等,参见李鸥.事业单位改革与管理[M].天津：天津大学出版社,2007：53.
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①参见邓国胜等.事业单位治理结构与绩效评估[M].北京：北京大学出版社,2008：59.
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参见左然.构建中国特色的现代事业制度：论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[J].中国行政管理,2009(1)：11-21.
①参见赵立波.事业单位改革：公共事业发展新机制探析[M].济南：山东人民出版社,2003：48-50.
①参见岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择[J].中国行政管理,2008(4)：36-38.
②参见左然.构建中国特色的现代事业制度：论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆,2009：153-154.
③岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择[J].中国行政管理,2008(4)：36-38.
①国务院.事业单位登记管理暂行条例[Z].1998-10-25.
②国家市业单位登记管理局.事业单位登记管理暂行条例实施细则[Z].2005-4-15.
①公立文化机构通常是指公立图书馆、博物馆、文化馆等,本文主要以图书馆考察对象。
①参见邓国胜等.事业单位治理结构与绩效评估[M].北京：北京大学出版社,2008：137.
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④日本学校大致可分为国立、公立和私立三种形式。国立学校由中央财政投资建立,公立学校由地方公共团体投资建立,国家给予财政补助,参见邓国胜等.事业单位治理结构与绩效评估[M].北京：北京大学出版社,2008：150.
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②参见全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国公司法[Z].2005-10-27.
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③参见全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国公司法[Z].2005-10-27.
④具体还包括《北京一商集团有限责任公司董事会议事规则》、《北京一商集团有限责任公司总经理办公会议事规则》和一商集团《党委常委会议事规则》等相关规章制度.
①以上信息由笔者在北京市机构编制委员会办公室挂职锻炼期间根据相关资料整理得到.
②参见赵立波.关于民办非企业单位名称及其调整的思考[J].学习论坛,2009,25(7)：41-43.
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①以上信息由笔者在北京市机构编制委员会办公室挂职锻炼期间根据相关资料整理得到.
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④根据《医院管理局条例》规定：医管局的职能除管理公立医院外,还包括就资源调配、医疗费用等问题向政府及主管部门提出政策建议,培训医护人员以及进行医院服务研究等.
①功能委员会包括审计、紧急应变策导、财务、人力资源、资讯科技服务管治、中央投标、医疗服务发展、公众投诉、行政、职员上诉及支援服务发展等11个委员会：区域咨询委员会包括港岛区咨询、九龙区咨询及新界区咨询等3个委员会,以上内容根据香港医院管理局网http://www.ha.org.hk/visitor/ha index.asp相关信息整理总结得到.
②李世果,石宏伟.改善治理结构是提升公立医院绩效的关键：香港公立医院治理结构及启示[J].中国医院,2010,14(7)：23-26.
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④具体还包括《北京一商集团有限责任公司董事会议事规则》、《北京一商集团有限责任公司总经理办公会议事规则》和一商集团《党委常委会议事规则》等相关规章制度.
①以上信息由笔者在北京市机构编制委员会办公室挂职锻炼期间根据相关资料整理得到.
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①以上信息由笔者在北京市机构编制委员会办公室挂职锻炼期间根据相关资料整理得到.
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②根据香港理工大学网http://www.polyu.edu.hk/cpa/polyu/index.php?lang=sc相关信息整理总结得到.
③赵丹丹.香港公立医院管理体制的演变[J].中国医院院长,2007(9)：43-45.
④根据《医院管理局条例》规定：医管局的职能除管理公立医院外,还包括就资源调配、医疗费用等问题向政府及主管部门提出政策建议,培训医护人员以及进行医院服务研究等.
①功能委员会包括审计、紧急应变策导、财务、人力资源、资讯科技服务管治、中央投标、医疗服务发展、公众投诉、行政、职员上诉及支援服务发展等11个委员会：区域咨询委员会包括港岛区咨询、九龙区咨询及新界区咨询等3个委员会,以上内容根据香港医院管理局网http://www.ha.org.hk/visitor/ha index.asp相关信息整理总结得到.
②李世果,石宏伟.改善治理结构是提升公立医院绩效的关键：香港公立医院治理结构及启示[J].中国医院,2010,14(7)：23-26.
①参见杨敬(主编).借鉴·创新·发展：境外医疗卫生现状与思考[M].杭州：浙江科学技术出版社,2009：309.
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①参见曹锟.事业单位改革的战略调整与框架重构[J].中州学刊,2010(2)：6-9.
②左然.构建中国特色的现代事业制度：论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆,2009：141-143.
①王澜明.改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾[J].中国行政管理,2010(6)：7-12.
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