政府公务员行政责任实现研究
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摘要
本文针对我国政府公务员行政责任实现方面存在的实现不能、不力等突出的现实问题,以及学界对政府公务员行政责任实现的基本理论问题缺乏研究的实际,为适应国家建立健全公务员行政责任制度的实际需要,综合运用法理学、行政法学、管理学等相关学科的知识和原理,坚持正确的政治方向,理论紧密联系行政管理和行政法制建设的实际,主要运用规范研究、实证研究、系统分析等科学研究方法,研究并构建了政府公务员行政责任实现的理论体系,揭示了政府公务员行政责任实现的机理,并针对政府公务员行政责任实现过程中所存在的突出问题,就如何更加有效地实现政府公务员行政责任提出了相应的对策建议。
本文正文的逻辑结构安排及主要研究内容包括以下六个部分：
一、政府公务员行政责任实现的理论界定。政府公务员行政责任的实现是指基于多元要素的有机有效作用,经有序控制的正当程序,将政府公务员行政责任正确、及时、合法施加或者不施加于责任主体,从而有效实现既定责任目标与价值的行为过程与状态。政府公务员行政责任实现可以被划分为形式意义上的行政责任实现与实质意义上的行政责任实现、单一行政责任实现与复合行政责任实现、个体行政责任实现与整体行政责任实现、领导职务行政责任实现与非领导职务行政责任实现、内控型行政责任实现与外控型行政责任实现、作为义务行政责任实现与无作为义务行政责任实现等基本类型。政府公务员行政责任实现具有制度推行、义务实现、秩序维护、社会警示、廉政促进等价值。委托代理、权力制约、责任政府、行政法治等理论是政府公务员行政责任实现的理论基础。
二、政府公务员行政责任实现存在的问题。政府公务员行政责任实现在实践中存在诸多问题,其中最为突出的问题就是行政责任实现不能、实现错误、实现瑕疵等实现不良问题。以“官本位”为代表的传统思想观念束缚、公务员行政伦理失范的影响、相关的体制性障碍、公务员行政责任本体制度不健全、实现行政责任的监督与救济机制不完善、不良政绩观的阻却、行政能力的限制等是导致政府公务员行政责任实现不良的主要成因。
三、政府公务员行政责任实现的原则。政府公务员行政责任实现的原则,是行政责任实现主体在实现公务员行政责任的各个环节必须遵循的基本行为准则。政府公务员行政责任实现应当遵循多层次的原则体系,依法实现、平等对待、协调配合、合理衔接、监督问责是政府公务员行政责任实现的特有原则。
四、政府公务员行政责任实现的要素分析。政府公务员行政责任实现的要素,是指政府公务员行政责任实现必须成就的最具基础性的条件或者因素。政府公务员行政责任实现包括行政责任规范的预设、涉责事实的客观存在与责任实现主体的能动作用三个基本构成要素。
五、政府公务员行政责任实现的逻辑过程。政府公务员行政责任实现的过程,是指行政责任实现主体实现行政责任的各项活动在时间、空间上的表现与延续,是阶段性与持续性相统一的行为过程与状态。政府公务员行政责任实现逻辑过程可以被划分为涉责事实的发现、涉责事项的立案、涉责事项的议决、问责决定的执行、问责决定的救济五个阶段。
六、有效实现政府公务员行政责任的路径选择。针对政府公务员行政责任实现在实践中所存在的突出问题及其成因,主要应当从培育行政伦理、改革相关体制机制、完善行政责任制度、优化问责监督制度、健全责任救济制度等路径入手促进政府公务员行政责任的有效实现。
本文的研究,从学术理论意义而言,有助于构建关于政府公务员行政责任实现的理论知识体系,并为深化行政责任实现问题的研究提供必要的理论引导,促进相关理论的更新与发展；从实际应用价值而言,对研究中所涉及的诸多实践性问题作了必要的探讨,提出了富有针对性、可行性的有效实现政府公务员行政责任的具体对策建议,其研究成果对各级各类相关国家机关建立、完善行政责任制度,构建政府公务员行政责任有效实现的制度与机制有积极的参考价值。
The issues that are unable and ineffective implementation and the lack of the basic theory research for the implementation of the civil servants' administrative responsibility commonly exist in both practice and theory. The knowledge and the principle of the related discipline of Nomology, Administrative Law, and Public Management are applied to analyze the proposed problems. Furthermore, we adhere to the correct political orientation, and make the theory be close to the practical of the public management and the construction of the administrative legal system. This research devotes to constructing a theoretical knowledge system and exploring the general theoretical problem on the implementation of the civil servants' administrative responsibility by introducing some methods such as the normative research, empirical research and system analysis. Moreover, we present the corresponding countermeasures and suggestions on how to effectively implement the administrative responsibility of the civil servants.
The logical structure and the contents of this paper are organized as following:
(1)The theoretical definition on the implementation of the civil servants'administrative responsibility:The implementation of administrative responsibility is the behavior process and status that, under the interaction of multiple elements and the ordered control of due process, can realize the vested responsibility objective and value effectively by accurately, timely, and legally forcing negative legal consequences to the specific legal subject who is in the provisions of the administrative law. The fundamental implementation of the civil servants' administrative responsibility is divided into five types, including the implementation of the formal meaning and the material meaning, the signal administrative responsibility and the composite administrative responsibility, individual administrative responsibility and overall administrative responsibility, the implementation of the leadership positions and the implementation of the non-leadership positions, the implementation of the internal control of the administrative responsibility and the implementation of the external control of the administrative responsibility, and the implementation of the obligation and the implementation without obligation. The formal standard and the material standard may be used to evaluate the implementation status of the administrative responsibility. In this paper, we interpret the value problem about implementation of the government civil servants' administrative responsibility, and clearly show that it is composed by five basic aspects, including the implementation of obligation, the promotion of system, the maintenance of order, the warming of society, and the promotion of integrity. There are many theoretical basics for the implementation of the civil servants'administrative, responsibility, including principal-agent, powers restriction, responsible government, and administrative law.
(2)The existing issues of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:A series of unsound implementation problems of civil servants' administrative responsibility, such as inoperative implementation, error implementation, and defective implementation. The main reasons that result in the unsound implementation of the civil servants' administrative responsibility are the bondage of the traditional concept in the name of official rank standard, lacking administrative ethics, bad related system, unsound ontology system of administrative responsibility and imperfect related supervision and relief system, the hinder of the unsound performance concept, and the restriction of the administrative capacity, respectively.
(3) The principle of the implementation of the civil servants' administrative responsibility: The principle for the implementation of the civil servants' administrative responsibility is the basic conduct that the object of administrative accountability has to follow in each step that the implementation of the civil servants' administrative responsibility. The implementation of the civil servants' administrative responsibility must follow the multi-level system. The special principle of the implementation of the civil servants' administrative responsibility is consisted of five parts, including the implementation obeying laws, fair play, coordination,reasonable cohesion, supervision and accountability.
(4)The elements analysis of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:The elements of the implementation of the civil servants' administrative responsibility are the basic conditions or factors that have to be met on the implementation of the administrative responsibility. The preset of the administrative responsibility standard, the objective existence of the responsibility facts and the active role of the main body of the administrative accountability are the basic elements for the implementation of the civil servants' administrative responsibility.
(5) The logical process of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:The process of the implementation of the civil servants' administrative is the manifestation and the stretch in time and space, and is the process and the state for the unity of periodic and continuous for the object of administrative accountability. The implementation of the civil servants' administrative responsibility is divided into five steps, including the finding of the fact concerning responsibility, the registering and the resolving of the matter concerning responsibility, the executing and relief of the decision concerning responsibility.
(6)The path selection for the effective implementation of the civil servants'administrative responsibility:We present the countermeasures, including cultivating the administrative ethics, reforming the related system, perfecting the administrative responsibility system, optimizing the accountability supervision system, and sounding the responsibility relief system, to promote the effective implementation of the civil servants' administrative responsibility.
Theoretically, this research may help governments to build the theory of knowledge on the implementation of the civil servants' administrative responsibility. Furthermore, this study devotes to providing the necessary theoretical guidance to deepen the implementation of the civil servants' administrative responsibility, and promote the theoretically development. Practically, this research makes the necessary discuss on the practical problem that involves in this study, and proposes the targeted and feasible countermeasure and suggestion on the implementation of the civil servants' administrative responsibility. The research achievements may provide the valuable reference for governments to establish their state organs at all levels, the perfection of the administrative responsibility system, and the establishment of the system and mechanism of the effectively implementation of the civil servants' administrative responsibility.
本文正文的逻辑结构安排及主要研究内容包括以下六个部分：
一、政府公务员行政责任实现的理论界定。政府公务员行政责任的实现是指基于多元要素的有机有效作用,经有序控制的正当程序,将政府公务员行政责任正确、及时、合法施加或者不施加于责任主体,从而有效实现既定责任目标与价值的行为过程与状态。政府公务员行政责任实现可以被划分为形式意义上的行政责任实现与实质意义上的行政责任实现、单一行政责任实现与复合行政责任实现、个体行政责任实现与整体行政责任实现、领导职务行政责任实现与非领导职务行政责任实现、内控型行政责任实现与外控型行政责任实现、作为义务行政责任实现与无作为义务行政责任实现等基本类型。政府公务员行政责任实现具有制度推行、义务实现、秩序维护、社会警示、廉政促进等价值。委托代理、权力制约、责任政府、行政法治等理论是政府公务员行政责任实现的理论基础。
二、政府公务员行政责任实现存在的问题。政府公务员行政责任实现在实践中存在诸多问题,其中最为突出的问题就是行政责任实现不能、实现错误、实现瑕疵等实现不良问题。以“官本位”为代表的传统思想观念束缚、公务员行政伦理失范的影响、相关的体制性障碍、公务员行政责任本体制度不健全、实现行政责任的监督与救济机制不完善、不良政绩观的阻却、行政能力的限制等是导致政府公务员行政责任实现不良的主要成因。
三、政府公务员行政责任实现的原则。政府公务员行政责任实现的原则,是行政责任实现主体在实现公务员行政责任的各个环节必须遵循的基本行为准则。政府公务员行政责任实现应当遵循多层次的原则体系,依法实现、平等对待、协调配合、合理衔接、监督问责是政府公务员行政责任实现的特有原则。
四、政府公务员行政责任实现的要素分析。政府公务员行政责任实现的要素,是指政府公务员行政责任实现必须成就的最具基础性的条件或者因素。政府公务员行政责任实现包括行政责任规范的预设、涉责事实的客观存在与责任实现主体的能动作用三个基本构成要素。
五、政府公务员行政责任实现的逻辑过程。政府公务员行政责任实现的过程,是指行政责任实现主体实现行政责任的各项活动在时间、空间上的表现与延续,是阶段性与持续性相统一的行为过程与状态。政府公务员行政责任实现逻辑过程可以被划分为涉责事实的发现、涉责事项的立案、涉责事项的议决、问责决定的执行、问责决定的救济五个阶段。
六、有效实现政府公务员行政责任的路径选择。针对政府公务员行政责任实现在实践中所存在的突出问题及其成因,主要应当从培育行政伦理、改革相关体制机制、完善行政责任制度、优化问责监督制度、健全责任救济制度等路径入手促进政府公务员行政责任的有效实现。
本文的研究,从学术理论意义而言,有助于构建关于政府公务员行政责任实现的理论知识体系,并为深化行政责任实现问题的研究提供必要的理论引导,促进相关理论的更新与发展；从实际应用价值而言,对研究中所涉及的诸多实践性问题作了必要的探讨,提出了富有针对性、可行性的有效实现政府公务员行政责任的具体对策建议,其研究成果对各级各类相关国家机关建立、完善行政责任制度,构建政府公务员行政责任有效实现的制度与机制有积极的参考价值。
The issues that are unable and ineffective implementation and the lack of the basic theory research for the implementation of the civil servants' administrative responsibility commonly exist in both practice and theory. The knowledge and the principle of the related discipline of Nomology, Administrative Law, and Public Management are applied to analyze the proposed problems. Furthermore, we adhere to the correct political orientation, and make the theory be close to the practical of the public management and the construction of the administrative legal system. This research devotes to constructing a theoretical knowledge system and exploring the general theoretical problem on the implementation of the civil servants' administrative responsibility by introducing some methods such as the normative research, empirical research and system analysis. Moreover, we present the corresponding countermeasures and suggestions on how to effectively implement the administrative responsibility of the civil servants.
The logical structure and the contents of this paper are organized as following:
(1)The theoretical definition on the implementation of the civil servants'administrative responsibility:The implementation of administrative responsibility is the behavior process and status that, under the interaction of multiple elements and the ordered control of due process, can realize the vested responsibility objective and value effectively by accurately, timely, and legally forcing negative legal consequences to the specific legal subject who is in the provisions of the administrative law. The fundamental implementation of the civil servants' administrative responsibility is divided into five types, including the implementation of the formal meaning and the material meaning, the signal administrative responsibility and the composite administrative responsibility, individual administrative responsibility and overall administrative responsibility, the implementation of the leadership positions and the implementation of the non-leadership positions, the implementation of the internal control of the administrative responsibility and the implementation of the external control of the administrative responsibility, and the implementation of the obligation and the implementation without obligation. The formal standard and the material standard may be used to evaluate the implementation status of the administrative responsibility. In this paper, we interpret the value problem about implementation of the government civil servants' administrative responsibility, and clearly show that it is composed by five basic aspects, including the implementation of obligation, the promotion of system, the maintenance of order, the warming of society, and the promotion of integrity. There are many theoretical basics for the implementation of the civil servants'administrative, responsibility, including principal-agent, powers restriction, responsible government, and administrative law.
(2)The existing issues of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:A series of unsound implementation problems of civil servants' administrative responsibility, such as inoperative implementation, error implementation, and defective implementation. The main reasons that result in the unsound implementation of the civil servants' administrative responsibility are the bondage of the traditional concept in the name of official rank standard, lacking administrative ethics, bad related system, unsound ontology system of administrative responsibility and imperfect related supervision and relief system, the hinder of the unsound performance concept, and the restriction of the administrative capacity, respectively.
(3) The principle of the implementation of the civil servants' administrative responsibility: The principle for the implementation of the civil servants' administrative responsibility is the basic conduct that the object of administrative accountability has to follow in each step that the implementation of the civil servants' administrative responsibility. The implementation of the civil servants' administrative responsibility must follow the multi-level system. The special principle of the implementation of the civil servants' administrative responsibility is consisted of five parts, including the implementation obeying laws, fair play, coordination,reasonable cohesion, supervision and accountability.
(4)The elements analysis of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:The elements of the implementation of the civil servants' administrative responsibility are the basic conditions or factors that have to be met on the implementation of the administrative responsibility. The preset of the administrative responsibility standard, the objective existence of the responsibility facts and the active role of the main body of the administrative accountability are the basic elements for the implementation of the civil servants' administrative responsibility.
(5) The logical process of the implementation of the civil servants' administrative responsibility:The process of the implementation of the civil servants' administrative is the manifestation and the stretch in time and space, and is the process and the state for the unity of periodic and continuous for the object of administrative accountability. The implementation of the civil servants' administrative responsibility is divided into five steps, including the finding of the fact concerning responsibility, the registering and the resolving of the matter concerning responsibility, the executing and relief of the decision concerning responsibility.
(6)The path selection for the effective implementation of the civil servants'administrative responsibility:We present the countermeasures, including cultivating the administrative ethics, reforming the related system, perfecting the administrative responsibility system, optimizing the accountability supervision system, and sounding the responsibility relief system, to promote the effective implementation of the civil servants' administrative responsibility.
Theoretically, this research may help governments to build the theory of knowledge on the implementation of the civil servants' administrative responsibility. Furthermore, this study devotes to providing the necessary theoretical guidance to deepen the implementation of the civil servants' administrative responsibility, and promote the theoretically development. Practically, this research makes the necessary discuss on the practical problem that involves in this study, and proposes the targeted and feasible countermeasure and suggestion on the implementation of the civil servants' administrative responsibility. The research achievements may provide the valuable reference for governments to establish their state organs at all levels, the perfection of the administrative responsibility system, and the establishment of the system and mechanism of the effectively implementation of the civil servants' administrative responsibility.
引文
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② 如日本1947年《国家公务员法》,即将国家公务员分为一般职务公务员和特别职务公务员。特别职务公务员包括通过选举或任命产生的政府官员,以及国会议员、法官以及立法和司法部门的其他工作人员。特别职务公务员以外的公务员,均属于一般职务公务员。
③ 国外公务员的范围宽窄不一,公务员法的调整范围也不尽相同,但都有一个基本的共性特征,即公务员法一般适用于政府行政部门中除政务官以外的其他文职人员。如美国1974年的《文官法》及《文官法实施细则》中指政府各部门中除政务官以外的常任文官职务；瑞士1927年制定、1979年修订的《联邦公务员法》只适用于“由联邦委员会及其附属机构、由联邦法院或由联邦保险法院任命的人员”。
① 行政主体是我国行政法学者从法国、德国等大陆法系国家引入并根据需要赋予新的内涵的一个广泛使用的概念范畴。其通常是指依法享有行政职权,能够以自己的名义代表国家独立行使行政职权,并能够因行使行政职权的行为而成为特定法律关系一方当事人或主体的组织。行政主体在外延上除了各级各类政府行政机关(所谓职权行政主体)之外,还包括在政府行政机关之外获得法律、法规授权行使一定国家行政管理职能的组织(所谓授权行政主体)。
② 刘志坚.行政法与行政诉讼法[M].北京：人民法院出版社、中国社会科学出版社,2007：53.
③ (美)特立·L·库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社,2001：62.
① 关于行政管理学意义上的行政责任,在相关论著中也有与上述主流观点不完全相同的简介。例如有管理学者认为,广义的行政责任包括政治责任、法律责任、道德责任等在内的一切社会责任。相对而言,狭义的行政责任是除法律责任之外的一切社会责任。行政责任行政管理学视阈的概念,而行政法律责任是行政法学视阈的概念,二者属于不同学科体系的概念。行政法学中的行政法律责任简称作行政责任,但同是行政责任,在不同的学科体系中因学科任务和使命的不同而导致概念内涵与外延也有很大区别。(参见：王聪.行政责任与行政法律责任之比较[J].中国商界,2010,(1).)
② 刘志坚.行政法与行政诉讼法[M].北京：人民法院出版社、中国社会科学出版社,2007：293.
① 周承业.行政法律责任形式的具体应用[J].广西大学学报(哲学社会科学版),1993,(1)：48.
① 特别说明：鉴于“政府公务员行政责任实现”概念的字数较多,为了精炼章节语言,在本章各节及其后各章所设各节标题的语言表述中特意省略了“政府公务员行政责任”这个定语：在本章及以后各章的内容中,除非有必要使用,一般将“政府公务员行政责任的实现”简称为“行政责任实现”,但所研究内容均属政府公务员行政责任实现问题。
② 如刘祖云所作《论公共行政责任的实现》(刊发于《理论月刊》2003年第4期)就使用了“公共行政责任的实现”这一概念。
③ 如王晓莉、陈勇所作《论行政责任实现机制(上)》、《论行政责任实现机制(下)》(分别刊发于《北京市政法管理干部学院学报》2003年第3期、2004年第1期)论文使用了“行政责任实现”的概念。
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③ 如李悝即认为：“为国之道,食有劳而禄有功,使有能而赏必行,罚必当”(《说宛·政理》),要求当政者在行使权力、实施赏罚之时,赏当其功,罚当其罪,严格依法办事。吴起要求统治阶级成员,厉行法治,在行使权力要做到“使私不害公”。慎到认为法是规范人们行为的准则和衡量是非功过的唯一标准,其最大效用就在于存公去私,上至君王下到各级官吏治理国家必须严格依法办事,不得以私害公,并明确指出,“有法而行私谓之不法”(《艺文类聚》卷54引《慎子》)。西晋刘颂认为,为使长百姓人人守法,君主也必须以身作则、带头守法,“人君所与天下共者,法也”(《晋书.刑法志》)。
④ 先秦儒家主张德治、仁政、人治,要求君王及各级官吏在国家与社会生活中必须加强自身的道德修养,良好地践行社会伦理道德,做天下百姓的表顺与榜样。如先秦儒家代表人物孔子即要求统治者“修己以安 人”、“修己以安百姓”、“为政以德”,十分看重并强调当权者的以身作则,他认为“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”(《论语·颜渊》)、“不能正其身,如正人何?”(《论语·子路》),当权者“其身正,不令而行；其身不正,虽令不从。”(《论语·子路》)。
① 如唐初统治集团成员李世民、魏征等人不但主张以德治国,以仁义待民,强调“若损百姓以奉其身,犹割股以啖腹,腹饱而身毙”(《贞观政要·君道》),而且明确主张君主立法应“以天下为公,无私于物”(《贞观政要·公平》),要“设法与天下共之”,带头克已从法、“守文奉法”,在国家管理中明正赏罚,一断于律,不能求情于法外。
② 如黄宗羲针对传统的君权神授理论,提出“天下为主君为客”的国家观。主张用“公天下之法”而代替传统的反映君王一家一性私利的“一家之法”。并进而提出意图改变国家权力集于君主一人状况、借臣权分割君权并对君权进行制约的“君臣共治”论,并主张用“君臣共治”的政体来代替君主专制政体。其具体设想就是恢复宰相制并加重相权,加强宰相为代表的群臣对皇权的制约以及皇权与宰相之间互相制约。与
此同时,他还提出了“学校议政”主张,要求赋予学校评判政治是非、约束权力的政治功能。③ 陈国权,徐露辉.责任政府：思想渊源与政制发展[J].政法论坛,2008(3)：31.
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③ “形式主义法治行政指的是行政的法律支配。在大陆法系国家行政法发展的早期,法的支配实际上指的是法律支配(Herreschaft des Gesetzes),即根据立法机关制定的形式的法律来治理国家。然而,对法律本身的价值判断以及价值层面上的法律与行政关系并没有给予应有的重视,或者说只是从形式意义上理解法律与行政的关系。第二次世界大战以后,形式主义法治原理逐渐暴露出自身的局限性,不适应行政与法律在更深层次上相互结合的现实要求。法治行政从依法律行政发展为依法行政的新思想与制度基础。实质意义上的法治行政不仅强调依立法机关制定的法律来制约行政,同时要求立法机关制定的法律须符合理性与人权要求,并有效地保护公民个人的权益”。(参见：张正钊,韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社,1998：55.)
④ 在自由资本主义时代,受亚当·斯密等人的自由主义经济学理论、法国拉菲利埃(E.Laferriere)“公共权力说”等的影响,行政法的主要任务被确定为划分公共权力与私人失误之间的界限,并对超过这一界限的“越权行为”予以制裁；行政法的作用便被局限于国防、外交、警察和税收等以“权力行政”为特征、以维护社会秩序为基本目的相对狭小范围。
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② 2008年9月,国务院法制办下发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》决定在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省等八个省区开展以建立相对中立的行政复议委员会,从而拉开了探索我国行政复议体制改革的序幕。
③ 关于聘任制公务员,《公务员法》作了如下具体规定：(1)第九十五条：“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的,不实行聘任制。(2)第九十六条：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行”。(3)第九十七条：“机关聘任公务员,应当按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除, 应当报同级公务员主管部门备案”。(4)第九十八条：“聘任合同应当具备合同期限,职位及其职责要求,工资、福利、保险待遇,违约责任等条款。聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期,试用期为一个月至六个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制,具体办法由中央公务员主管部门规定”。(5)第九十九条：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理”。
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② 如日本1947年《国家公务员法》,即将国家公务员分为一般职务公务员和特别职务公务员。特别职务公务员包括通过选举或任命产生的政府官员,以及国会议员、法官以及立法和司法部门的其他工作人员。特别职务公务员以外的公务员,均属于一般职务公务员。
③ 国外公务员的范围宽窄不一,公务员法的调整范围也不尽相同,但都有一个基本的共性特征,即公务员法一般适用于政府行政部门中除政务官以外的其他文职人员。如美国1974年的《文官法》及《文官法实施细则》中指政府各部门中除政务官以外的常任文官职务；瑞士1927年制定、1979年修订的《联邦公务员法》只适用于“由联邦委员会及其附属机构、由联邦法院或由联邦保险法院任命的人员”。
① 行政主体是我国行政法学者从法国、德国等大陆法系国家引入并根据需要赋予新的内涵的一个广泛使用的概念范畴。其通常是指依法享有行政职权,能够以自己的名义代表国家独立行使行政职权,并能够因行使行政职权的行为而成为特定法律关系一方当事人或主体的组织。行政主体在外延上除了各级各类政府行政机关(所谓职权行政主体)之外,还包括在政府行政机关之外获得法律、法规授权行使一定国家行政管理职能的组织(所谓授权行政主体)。
② 刘志坚.行政法与行政诉讼法[M].北京：人民法院出版社、中国社会科学出版社,2007：53.
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① 关于行政管理学意义上的行政责任,在相关论著中也有与上述主流观点不完全相同的简介。例如有管理学者认为,广义的行政责任包括政治责任、法律责任、道德责任等在内的一切社会责任。相对而言,狭义的行政责任是除法律责任之外的一切社会责任。行政责任行政管理学视阈的概念,而行政法律责任是行政法学视阈的概念,二者属于不同学科体系的概念。行政法学中的行政法律责任简称作行政责任,但同是行政责任,在不同的学科体系中因学科任务和使命的不同而导致概念内涵与外延也有很大区别。(参见：王聪.行政责任与行政法律责任之比较[J].中国商界,2010,(1).)
② 刘志坚.行政法与行政诉讼法[M].北京：人民法院出版社、中国社会科学出版社,2007：293.
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① 特别说明：鉴于“政府公务员行政责任实现”概念的字数较多,为了精炼章节语言,在本章各节及其后各章所设各节标题的语言表述中特意省略了“政府公务员行政责任”这个定语：在本章及以后各章的内容中,除非有必要使用,一般将“政府公务员行政责任的实现”简称为“行政责任实现”,但所研究内容均属政府公务员行政责任实现问题。
② 如刘祖云所作《论公共行政责任的实现》(刊发于《理论月刊》2003年第4期)就使用了“公共行政责任的实现”这一概念。
③ 如王晓莉、陈勇所作《论行政责任实现机制(上)》、《论行政责任实现机制(下)》(分别刊发于《北京市政法管理干部学院学报》2003年第3期、2004年第1期)论文使用了“行政责任实现”的概念。
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③ 如李悝即认为：“为国之道,食有劳而禄有功,使有能而赏必行,罚必当”(《说宛·政理》),要求当政者在行使权力、实施赏罚之时,赏当其功,罚当其罪,严格依法办事。吴起要求统治阶级成员,厉行法治,在行使权力要做到“使私不害公”。慎到认为法是规范人们行为的准则和衡量是非功过的唯一标准,其最大效用就在于存公去私,上至君王下到各级官吏治理国家必须严格依法办事,不得以私害公,并明确指出,“有法而行私谓之不法”(《艺文类聚》卷54引《慎子》)。西晋刘颂认为,为使长百姓人人守法,君主也必须以身作则、带头守法,“人君所与天下共者,法也”(《晋书.刑法志》)。
④ 先秦儒家主张德治、仁政、人治,要求君王及各级官吏在国家与社会生活中必须加强自身的道德修养,良好地践行社会伦理道德,做天下百姓的表顺与榜样。如先秦儒家代表人物孔子即要求统治者“修己以安 人”、“修己以安百姓”、“为政以德”,十分看重并强调当权者的以身作则,他认为“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”(《论语·颜渊》)、“不能正其身,如正人何?”(《论语·子路》),当权者“其身正,不令而行；其身不正,虽令不从。”(《论语·子路》)。
① 如唐初统治集团成员李世民、魏征等人不但主张以德治国,以仁义待民,强调“若损百姓以奉其身,犹割股以啖腹,腹饱而身毙”(《贞观政要·君道》),而且明确主张君主立法应“以天下为公,无私于物”(《贞观政要·公平》),要“设法与天下共之”,带头克已从法、“守文奉法”,在国家管理中明正赏罚,一断于律,不能求情于法外。
② 如黄宗羲针对传统的君权神授理论,提出“天下为主君为客”的国家观。主张用“公天下之法”而代替传统的反映君王一家一性私利的“一家之法”。并进而提出意图改变国家权力集于君主一人状况、借臣权分割君权并对君权进行制约的“君臣共治”论,并主张用“君臣共治”的政体来代替君主专制政体。其具体设想就是恢复宰相制并加重相权,加强宰相为代表的群臣对皇权的制约以及皇权与宰相之间互相制约。与
此同时,他还提出了“学校议政”主张,要求赋予学校评判政治是非、约束权力的政治功能。③ 陈国权,徐露辉.责任政府：思想渊源与政制发展[J].政法论坛,2008(3)：31.
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③ “形式主义法治行政指的是行政的法律支配。在大陆法系国家行政法发展的早期,法的支配实际上指的是法律支配(Herreschaft des Gesetzes),即根据立法机关制定的形式的法律来治理国家。然而,对法律本身的价值判断以及价值层面上的法律与行政关系并没有给予应有的重视,或者说只是从形式意义上理解法律与行政的关系。第二次世界大战以后,形式主义法治原理逐渐暴露出自身的局限性,不适应行政与法律在更深层次上相互结合的现实要求。法治行政从依法律行政发展为依法行政的新思想与制度基础。实质意义上的法治行政不仅强调依立法机关制定的法律来制约行政,同时要求立法机关制定的法律须符合理性与人权要求,并有效地保护公民个人的权益”。(参见：张正钊,韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社,1998：55.)
④ 在自由资本主义时代,受亚当·斯密等人的自由主义经济学理论、法国拉菲利埃(E.Laferriere)“公共权力说”等的影响,行政法的主要任务被确定为划分公共权力与私人失误之间的界限,并对超过这一界限的“越权行为”予以制裁；行政法的作用便被局限于国防、外交、警察和税收等以“权力行政”为特征、以维护社会秩序为基本目的相对狭小范围。
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② 杜晓.官员“四不承诺”缘何引发社会巨大反响[N].法制日报,2012-08-22.所谓“四不承诺”是指近日湖南省祁东县人民政府县长雷高飞在一份万言述廉书中公开说出了这样的话“我承诺‘不偷懒、不贪钱、不贪色、不整人’……”,并因此引发了网友热议。
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③ 关于聘任制公务员,《公务员法》作了如下具体规定：(1)第九十五条：“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的,不实行聘任制。(2)第九十六条：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行”。(3)第九十七条：“机关聘任公务员,应当按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除, 应当报同级公务员主管部门备案”。(4)第九十八条：“聘任合同应当具备合同期限,职位及其职责要求,工资、福利、保险待遇,违约责任等条款。聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期,试用期为一个月至六个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制,具体办法由中央公务员主管部门规定”。(5)第九十九条：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理”。
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