地震灾害公共警告研究
摘要
哈特穆特·毛雷尔先生在《行政法学总论》中提出的“公共警告”，作为一种柔性的行政方式，在现代风险社会中，对于提醒公众注意并防范各式各样的风险，发挥着越来越重要的作用。根据风险的不同，公共警告可以大致分为社会风险公共警告和自然灾害公共警告两大类。
地震灾害公共警告，作为自然灾害公共警告之一种，是指在可能发生地震灾害时，有法定权限的行政主体依法定程序和方式向公众发布警示的行为。有效的地震灾害公共警告将对减少人身伤亡发挥极为重要的作用。中国作为一个地震多发且深受地震之害的国家，自二十世纪六十年代开始，即建立起了地震灾害公共警告制度，经过四十多年的发展，尽管法律层面的制度构建越来越体系化，但实践效果却大不如从前。本文即是以中国的地震灾害公共警告制度为切入点，从地震灾害公共警告的基本理论出发，探讨中国地震灾害公共警告制度的现状、存在的问题，并提出针对性的制度化完善建议。
本文的正文由以下四部分组成：
第一章着重论述地震灾害公共警告的基础理论。具体分为两节，第一节对公共警告的概念、内容要素、共性特征及类型化区分进行了简要阐述；第二节则将重点置于地震灾害公共警告，对其进行概念上的界定，并分析其与普通公共警告的不同特征，为后文地震灾害公共警告的制度探讨和构建提出相应的理论依据。
第二章是对中国地震灾害公共警告制度的历史和现状的梳理。第一节通过对中国地震灾害公共警告的历史进行阶段划分和分析研究，从发布主体和信息公开两个角度总结出中国地震灾害公共警告历史上的成功经验；第二节侧重于对制度现状的梳理，分别从法律规定和实践运行两个角度对中国地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制进行现状解析。
第三章提出了中国地震灾害公共警告制度存在的问题，并做了相应的原因分析。本章主要采用了中外比较、古今比较的比较研究方法，对中国地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制中存在的诸多问题，从行政法的角度进行了剖析。从行政法角度看来，中国地震灾害公共警告制度的构建与运行实践中存在的问题主要包括：发布主体级别设置不合理、预测信息发布的政府垄断、地震局职能定位不准确、决策机制中政府与民间合作的欠缺、决策机制的“行政干预科学”、地震预测信息公开的非规范化等。
第四章针对第三章提出的制度构建及实践运行中存在的问题和困境，以第一章所述的地震灾害公共警告基本理论为指导，以历史经验和域外经验为参考，尝试在中国现行的地震灾害公共警告法律及制度框架内提出一定的完善建议，以期地震灾害公共警告制度能够真正将中国的地震预测水平发挥出来，为防震减灾发挥作用。本章提出的制度化建议主要针对地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制三大方面，具体包括：发布权的适当下放、打破地震预测信息发布的政府垄断、建立政府与民间合作模式下的地震监测预测信息共享机制、扩大地震预测信息公开的范围等。
地震灾害公共警告，作为自然灾害公共警告之一种，是指在可能发生地震灾害时，有法定权限的行政主体依法定程序和方式向公众发布警示的行为。有效的地震灾害公共警告将对减少人身伤亡发挥极为重要的作用。中国作为一个地震多发且深受地震之害的国家，自二十世纪六十年代开始，即建立起了地震灾害公共警告制度，经过四十多年的发展，尽管法律层面的制度构建越来越体系化，但实践效果却大不如从前。本文即是以中国的地震灾害公共警告制度为切入点，从地震灾害公共警告的基本理论出发，探讨中国地震灾害公共警告制度的现状、存在的问题，并提出针对性的制度化完善建议。
本文的正文由以下四部分组成：
第一章着重论述地震灾害公共警告的基础理论。具体分为两节，第一节对公共警告的概念、内容要素、共性特征及类型化区分进行了简要阐述；第二节则将重点置于地震灾害公共警告，对其进行概念上的界定，并分析其与普通公共警告的不同特征，为后文地震灾害公共警告的制度探讨和构建提出相应的理论依据。
第二章是对中国地震灾害公共警告制度的历史和现状的梳理。第一节通过对中国地震灾害公共警告的历史进行阶段划分和分析研究，从发布主体和信息公开两个角度总结出中国地震灾害公共警告历史上的成功经验；第二节侧重于对制度现状的梳理，分别从法律规定和实践运行两个角度对中国地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制进行现状解析。
第三章提出了中国地震灾害公共警告制度存在的问题，并做了相应的原因分析。本章主要采用了中外比较、古今比较的比较研究方法，对中国地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制中存在的诸多问题，从行政法的角度进行了剖析。从行政法角度看来，中国地震灾害公共警告制度的构建与运行实践中存在的问题主要包括：发布主体级别设置不合理、预测信息发布的政府垄断、地震局职能定位不准确、决策机制中政府与民间合作的欠缺、决策机制的“行政干预科学”、地震预测信息公开的非规范化等。
第四章针对第三章提出的制度构建及实践运行中存在的问题和困境，以第一章所述的地震灾害公共警告基本理论为指导，以历史经验和域外经验为参考，尝试在中国现行的地震灾害公共警告法律及制度框架内提出一定的完善建议，以期地震灾害公共警告制度能够真正将中国的地震预测水平发挥出来，为防震减灾发挥作用。本章提出的制度化建议主要针对地震灾害公共警告的主体制度、决策程序和发布机制三大方面，具体包括：发布权的适当下放、打破地震预测信息发布的政府垄断、建立政府与民间合作模式下的地震监测预测信息共享机制、扩大地震预测信息公开的范围等。
引文
①[德]哈特穆雷·毛雷尔著，《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第393页。
②目前学界对于公共警告作为行政事实行为之一种的性质争议较小，但是关于公共警告是否为行政指导之一种，学界尚有争议。有学者提出公共警告实为行政指导的一种行为方式，参见郭润生、宋功德著：《论行政指导》，中国政法大学出版社1999年版，第59页；但也有学者持不同观点，并从理论和实定法角度对二者进行区分，比如，在《公共警告的现代兴起及其法治化研究》一文中，即以《日本行政程序法》和台湾地区1999年通过的“行政程序法”对行政指导的定义为例，认为现有实定法中的行政指导均以特定人为指导对象，而公共警告显然是针对不特定的公众，因此公共警告区别于行政指导。参见：朱春华、罗鹏：《公共警告的现代兴起及其法治化研究》，载《政治与法律》2008年第4期，第84-85页。
①关于公共警告三大理论基石的相关内容，参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第41-42页。
②C. Schmidt, Verhaltenslenkende Informationsmassnahmen, S.27
③Ossenbühl, Fritz: Umweltpflege durch beh rdliche Warnungen und Empfehlungen, K ln, Berlin, Bonn,München1986, S.58.
④参考：黄晶晶：《行政公共警告的类型化和法治化》，中国政法大学2007年硕士论文，第12页。
⑤及时性实质上也是许多公共警告的一个共性特征，但是鉴于在突发事件尤其是地震等突发自然灾害的公共警告中，及时性表现地尤为突出，所以，本文将及时性特征放入地震灾害公共警告的独特特征一节内进行详述。
①尽管公共警告的相对人具有不确定性，但绝不能因此将公共警告纳入抽象行政行为的范畴内，因为：首先，公共警告尽管针对不特定的相对人，但事项或地域是特定的，比如，针对某种产品质量风险或某地将发生的自然灾害发布的公共警告具有特定的事项或地域指定；其次，公共警告是一种不以实现法律效果为目的的行政事实行为，显然不同于作为行政法律行为之一种的抽象行政行为。
②徐信贵，《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第43页。
③应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第100－103页。
①对于公共警告内容失真在不同情况下政府责任区别对待的分析，参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第44页。
②Vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht.3. Aufl. Bd.1.1923, S,93.转引自：陈晋胜著：《行政事实行为研究》，知识产权出版社2010年版，第171页；转引自：林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载《当代公法理论》，月旦出版公司1993年版，第9-11页。
③参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第45页。
④参考：黄晶晶：《行政公共警告的类型化和法治化》，中国政法大学2007年硕士论文，第19页。
⑤同上，第23页。
⑥朱春华、罗鹏：《公共警告的现代兴起及其法治化研究》，载《政治与法律》2008年第4期，第83页。
③地震预警的工作原理是：地震时，会产生两种波，即纵波（“P波”）与横波（“S波”）。其中，P波的破坏力小但传播速度快，每秒6-7公里，S波破坏力大但传播速度慢，每秒3-5公里。地震发生时，两种震波从震源传播到地震地存在几秒到几十秒的时间差。地震地离震源越远，时间差就越大。利用这个时间差，在仪器探测出P波后迅速发出预警，就能够使地震地民众在破坏力大的S波来临之前得到几秒到十几秒的宝贵逃生时间。参考：李卫东、王宜编译：《现代化的日本地震综合检测网络》，地震出版社2009年7月第1版，133-135页。
②关于中国法律法规对地震预报发布主体的限制，参见《防震减灾法》第29条，《地震预报管理条例》第14、15条，本文对中国地震预报发布主体实体法限制的分析，请见第18页。
①参见网络新闻：《地震局释疑未发预警：研讨小震时发生玉树强震》，http://news.qq.com/a/20100422/000337.htm，最后访问于2012年3月10日。
②卓越：《行政成本的制度分析》，载《中国行政管理》2001年第3期，第50页。
①陈一文：《从“预测到小时”到“不能预测”——中国地震预报四十年怪现象》，载《文史参考》2010年第
10期，第43页。
②刘巍：《地震预报的未来》，载《瞭望》2010年第12期。
③根据《地震预报管理条例》第三条的规定，地震长期预报，是指对未来10年内可能发生破坏性地震的地域的预报；地震中期预报，是指对未来一二年内可能发生破坏性地震的地域和强度的预报；地震短期预报，是指对3个月内将要发生地震的时间、地点、震级的预报；临震预报，是指对10日内将要发生地震的时间、地点、震级的预报。
④国发[1974]69号文件（“69号文”），是迄今为止国务院发布的唯一一份地震预报文件。
①参考：陈立德：“1976年5月29日云南省龙陵7.4级地震”，摘自“国家地震科学数据共享中心”，http://data.earthquake.cn/data/zhenli/liuying/zhenli/html/zhenli016.htm，最后访问于2012年3月14日。
②参考：武鸣：《唐山大地震中的“青龙奇迹”》，载《文史博览》2008年第7期，第10页。
①《防震减灾法》第29条。
②《地震预报管理条例》第6条。
①《防震减灾法》第27、28条；《地震预报管理条例》第7、8条。
①《防震减灾法》第28条；《地震预报管理条例》第5~8条。
②《防震减灾法》第28条；《地震预报管理条例》第9~12条。
③《防震减灾法》第29条；《地震预报管理条例》第14、15条。
①《政府信息公开条例》第9、10条。
②《国家地震局科学技术保密细则(试行)》第2条，该法自1984年8月1日起生效，至今有效。
③《防震减灾法》第88条；《地震预报管理条例》第18条。
①《地震预报管理条例》第17条。
②都江堰地震局的辟谣视频目前在网络上仍然可以看到，网址：http://www.tudou.com/programs/view/lTOTRBDsbUU/，最后访问于2012年3月17日。
③张传文：“汶川三年祭——地震预报预警再思考”，载《南方都市报》2011年5月15日版。
①陈一文：《从“预测到小时”到“不能预测”——中国地震预报四十年怪现象》，载《文史参考》2010年第
10期，第43页。
②徐迅雷：《唐山大地震三十周年祭——读<唐山警示录>》，载《炎黄春秋》2006年第6期，第79页。
①近几年来，经常出现某地发生蟾蜍上街，引起民众地震恐慌的消息，各地地震局纷纷忙于辟谣，解释此为谣言，蟾蜍上街等均为正常的自然现象，然而，地震局的辟谣却往往引起更强烈的民众担忧，可见，多年的地震预测信息封锁，已经让地震局的声誉一败涂地。
②邱小平著：《表达自由——美国宪法第一修正案研究》，北京大学出版社2005年版，第611页。
③尽管《防震减灾法》、《地震预报管理条例》等法律法规无一对政府的漏报行为设定任何法律责任，但并不意味着政府在地震预报实践中并不承担任何责任，因为每次大震发生后民众和社会舆论对于地震局的质疑和谴责，地震局等政府部门因此而承受的舆论压力，显然也是政府责任的一种表现方式。
①参考：吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1998年增订四版，第164页。转引自：马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期，第41页。
②马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期，第42页。
③这种界定依据的是我国行政法学界之通说。参见：应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2004年版，第143页。
①参考：刘巍：《地震预报的未来》，载《瞭望》2010年第12期。
②中国地震局2010年度部门预算来源：“中华人民共和国政府”网站上“中国地震局公布2010年部门预算”，网址：http://www.gov.cn/gzdt/2010-04/01/content_1571365.htm，最后访问于2012年3月5日。本文中涉及的2010年度预算数据均摘自该网站公布的预算列表，百分比为笔者根据预算列表计算而来。
③在2010年地震局部门预算中，包括“地震应急救援”和“地震灾后恢复重建”两个条目。
①参考：张传文：“汶川三年祭：地震预报预警再思考”，载南方都市报2011年5月15日版。
①See National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,1983,151-153.
②参考：“争议地震局：年度会商成利益之争”，中国民航报2010年5月14日，第5版。
①张龙著：《行政知情权的法理研究》，北京大学出版社2010年版，第6页。
②钱钢著：《唐山大地震》，当代中国出版社2008年版，第234页。
③张传文：“汶川三年祭——地震预报预警再思考”，载《南方都市报》2011年5月15日版。
①芦垚、舒泰峰：《堵住地震预报的制度漏洞》，摘自《瞭望东方周刊》2010年第16期。
①作为中国早期地震预测预报工作的建议者和支持者，周恩来曾说，“科学家就是搞科研，不要考虑政治。预测由科学家做，预报由政府做”。参考：芦垚、舒泰峰：《堵住地震预报的制度漏洞》，摘自《瞭望东方周刊》2010年第16期。
①郭安宁、郭增建著，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，269页。
②该系统的构建参考：郭安宁、郭增建著，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，285页。
③郭安宁、郭增建，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，300页。
1.哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版；
2.应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版；
3.杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版；
4.盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版；
5.翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版；
6.李惠宗著：《行政法要义》，台湾五南图书出版股份有限公司2004年版；
7.陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版；
8.陈泉生：《行政法的基本问题》，中国社会科学出版社2001年版；
9.张龙著：《行政知情权的法理研究》，北京大学出版社2010年版；
10. Elizabeth Fisher, Risk Regulation and Administrative Constitutionalism, HartPublishing.2007.
11.张庆洲：《唐山警示录：七·二八大地震漏报始末》，上海人民出版社，2006年版；
12.钱钢著：《唐山大地震》，当代中国出版社，2008年版；
13.马泰泉著：《大地的震撼：揭秘中国地震预报》，作家出版社，2011年版；
14.赵昌文主编：《应急管理与灾后重建：512汶川特大地震若干问题研究》，科学出版社，2011年版；
15.于威主编：《大头条：日本3.11大地震搜狐微博全记录》，光明日报出版社，2011年版；
16.社会科学文献出版社救护部编著：《日本大地震启示录》，社会科学文献出版社，2011年版；
17.陈章立著：《地震预报的实践与思考》，地震出版社，2007年版；
18.马玉宏，赵桂峰著：《地震灾害风险分析及管理》，科学出版社，2008年版；
19.中国地震局监测预报司编：《美国联邦反应计划》，地震出版社，2003年版；
20.郭安宁、郭增建著，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版。
1.朱春华、罗鹏：《公共警告的现代兴起及其法治化研究》，载《政治与法律》，2008年第4期；
2.李佳：《公共警告及其法律规制》，载“1994－2011China Academic JournalElectronic Publishing House”；
3.钞天真、李志翀：《试论“公共警告”行为》，载《理论界》，2005年第10期；
4.徐信贵：《政府公共警告制度研究――以我国公共警告制度宏观构建为研究主线》，载《太原理工大学学报（社会科学版）》，2010年第9期；
5.徐信贵：《公共警告：一种新型的公共治理方式》，载《四川理工学院学报（社会科学版）》，2010年第1期；
6.黄晶晶：《行政公共警告的类型化和法治化》，中国政法大学2007年硕士毕业论文；
7.李子云、刘大生：《关于完善地震预报制度的若干建议》，载《江苏警官学院院报》，2008年第4期；
8.罗灼礼、王伟君：《地震前兆的复杂性及地震预报、预警、预防综合决策问题的讨论——浅释唐山、海城、松潘、丽江等大地震的经验教训》，载《地震》，2008年第1期；
9.芦垚、舒泰峰：《堵住地震预报的制度漏洞》，载《瞭望东方周刊》，2010年第16期；
10.张传文：《汶川三年祭：地震预报预警再思考》，载《南方都市报》，2011年5月15日；
11.谭翊飞：《预报不是主业，地震局在做什么》，载《政府法制》2010年第18期；
12. James L. Huffman:“Government Liability for the External Costs of EarthquakePrediction”.
13. Loper, Robert B:“‘Red Sky in the Morning, Forecasters Take Warning’: theLiability of Meteorologists for Negligent Weather Forecasts”, Texas Law Review66Tex.L.Rev.(1987-1988).
14. Donald N. Zillman:“Government Liability for Seismic Hazards in Utah”, Journalof Energy, Natural Resources,＆Environment Law.69(1990-1991).
15. National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managingthe Process,1983.
1.《中华人民共和国防震减灾法》
2.《地震预报管理条例》
3.《国家地震局科学技术保密细则（试行）》
4.《政府信息公开条例》
5. Natural Hazards Risk Reduction Act of2010
6. Earthquake Hazards Reduction Act of1977, As Amended
7. Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act: LegalRequirements for Federal and State Roles in Declarations of an Emergency or aMajor Disaster
②目前学界对于公共警告作为行政事实行为之一种的性质争议较小，但是关于公共警告是否为行政指导之一种，学界尚有争议。有学者提出公共警告实为行政指导的一种行为方式，参见郭润生、宋功德著：《论行政指导》，中国政法大学出版社1999年版，第59页；但也有学者持不同观点，并从理论和实定法角度对二者进行区分，比如，在《公共警告的现代兴起及其法治化研究》一文中，即以《日本行政程序法》和台湾地区1999年通过的“行政程序法”对行政指导的定义为例，认为现有实定法中的行政指导均以特定人为指导对象，而公共警告显然是针对不特定的公众，因此公共警告区别于行政指导。参见：朱春华、罗鹏：《公共警告的现代兴起及其法治化研究》，载《政治与法律》2008年第4期，第84-85页。
①关于公共警告三大理论基石的相关内容，参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第41-42页。
②C. Schmidt, Verhaltenslenkende Informationsmassnahmen, S.27
③Ossenbühl, Fritz: Umweltpflege durch beh rdliche Warnungen und Empfehlungen, K ln, Berlin, Bonn,München1986, S.58.
④参考：黄晶晶：《行政公共警告的类型化和法治化》，中国政法大学2007年硕士论文，第12页。
⑤及时性实质上也是许多公共警告的一个共性特征，但是鉴于在突发事件尤其是地震等突发自然灾害的公共警告中，及时性表现地尤为突出，所以，本文将及时性特征放入地震灾害公共警告的独特特征一节内进行详述。
①尽管公共警告的相对人具有不确定性，但绝不能因此将公共警告纳入抽象行政行为的范畴内，因为：首先，公共警告尽管针对不特定的相对人，但事项或地域是特定的，比如，针对某种产品质量风险或某地将发生的自然灾害发布的公共警告具有特定的事项或地域指定；其次，公共警告是一种不以实现法律效果为目的的行政事实行为，显然不同于作为行政法律行为之一种的抽象行政行为。
②徐信贵，《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第43页。
③应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第100－103页。
①对于公共警告内容失真在不同情况下政府责任区别对待的分析，参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第44页。
②Vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht.3. Aufl. Bd.1.1923, S,93.转引自：陈晋胜著：《行政事实行为研究》，知识产权出版社2010年版，第171页；转引自：林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载《当代公法理论》，月旦出版公司1993年版，第9-11页。
③参考：徐信贵：《公共警告：一种新兴的公共治理方式》，载《四川理工学院院报》2010年2月版，第45页。
④参考：黄晶晶：《行政公共警告的类型化和法治化》，中国政法大学2007年硕士论文，第19页。
⑤同上，第23页。
⑥朱春华、罗鹏：《公共警告的现代兴起及其法治化研究》，载《政治与法律》2008年第4期，第83页。
③地震预警的工作原理是：地震时，会产生两种波，即纵波（“P波”）与横波（“S波”）。其中，P波的破坏力小但传播速度快，每秒6-7公里，S波破坏力大但传播速度慢，每秒3-5公里。地震发生时，两种震波从震源传播到地震地存在几秒到几十秒的时间差。地震地离震源越远，时间差就越大。利用这个时间差，在仪器探测出P波后迅速发出预警，就能够使地震地民众在破坏力大的S波来临之前得到几秒到十几秒的宝贵逃生时间。参考：李卫东、王宜编译：《现代化的日本地震综合检测网络》，地震出版社2009年7月第1版，133-135页。
②关于中国法律法规对地震预报发布主体的限制，参见《防震减灾法》第29条，《地震预报管理条例》第14、15条，本文对中国地震预报发布主体实体法限制的分析，请见第18页。
①参见网络新闻：《地震局释疑未发预警：研讨小震时发生玉树强震》，http://news.qq.com/a/20100422/000337.htm，最后访问于2012年3月10日。
②卓越：《行政成本的制度分析》，载《中国行政管理》2001年第3期，第50页。
①陈一文：《从“预测到小时”到“不能预测”——中国地震预报四十年怪现象》，载《文史参考》2010年第
10期，第43页。
②刘巍：《地震预报的未来》，载《瞭望》2010年第12期。
③根据《地震预报管理条例》第三条的规定，地震长期预报，是指对未来10年内可能发生破坏性地震的地域的预报；地震中期预报，是指对未来一二年内可能发生破坏性地震的地域和强度的预报；地震短期预报，是指对3个月内将要发生地震的时间、地点、震级的预报；临震预报，是指对10日内将要发生地震的时间、地点、震级的预报。
④国发[1974]69号文件（“69号文”），是迄今为止国务院发布的唯一一份地震预报文件。
①参考：陈立德：“1976年5月29日云南省龙陵7.4级地震”，摘自“国家地震科学数据共享中心”，http://data.earthquake.cn/data/zhenli/liuying/zhenli/html/zhenli016.htm，最后访问于2012年3月14日。
②参考：武鸣：《唐山大地震中的“青龙奇迹”》，载《文史博览》2008年第7期，第10页。
①《防震减灾法》第29条。
②《地震预报管理条例》第6条。
①《防震减灾法》第27、28条；《地震预报管理条例》第7、8条。
①《防震减灾法》第28条；《地震预报管理条例》第5~8条。
②《防震减灾法》第28条；《地震预报管理条例》第9~12条。
③《防震减灾法》第29条；《地震预报管理条例》第14、15条。
①《政府信息公开条例》第9、10条。
②《国家地震局科学技术保密细则(试行)》第2条，该法自1984年8月1日起生效，至今有效。
③《防震减灾法》第88条；《地震预报管理条例》第18条。
①《地震预报管理条例》第17条。
②都江堰地震局的辟谣视频目前在网络上仍然可以看到，网址：http://www.tudou.com/programs/view/lTOTRBDsbUU/，最后访问于2012年3月17日。
③张传文：“汶川三年祭——地震预报预警再思考”，载《南方都市报》2011年5月15日版。
①陈一文：《从“预测到小时”到“不能预测”——中国地震预报四十年怪现象》，载《文史参考》2010年第
10期，第43页。
②徐迅雷：《唐山大地震三十周年祭——读<唐山警示录>》，载《炎黄春秋》2006年第6期，第79页。
①近几年来，经常出现某地发生蟾蜍上街，引起民众地震恐慌的消息，各地地震局纷纷忙于辟谣，解释此为谣言，蟾蜍上街等均为正常的自然现象，然而，地震局的辟谣却往往引起更强烈的民众担忧，可见，多年的地震预测信息封锁，已经让地震局的声誉一败涂地。
②邱小平著：《表达自由——美国宪法第一修正案研究》，北京大学出版社2005年版，第611页。
③尽管《防震减灾法》、《地震预报管理条例》等法律法规无一对政府的漏报行为设定任何法律责任，但并不意味着政府在地震预报实践中并不承担任何责任，因为每次大震发生后民众和社会舆论对于地震局的质疑和谴责，地震局等政府部门因此而承受的舆论压力，显然也是政府责任的一种表现方式。
①参考：吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1998年增订四版，第164页。转引自：马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期，第41页。
②马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期，第42页。
③这种界定依据的是我国行政法学界之通说。参见：应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2004年版，第143页。
①参考：刘巍：《地震预报的未来》，载《瞭望》2010年第12期。
②中国地震局2010年度部门预算来源：“中华人民共和国政府”网站上“中国地震局公布2010年部门预算”，网址：http://www.gov.cn/gzdt/2010-04/01/content_1571365.htm，最后访问于2012年3月5日。本文中涉及的2010年度预算数据均摘自该网站公布的预算列表，百分比为笔者根据预算列表计算而来。
③在2010年地震局部门预算中，包括“地震应急救援”和“地震灾后恢复重建”两个条目。
①参考：张传文：“汶川三年祭：地震预报预警再思考”，载南方都市报2011年5月15日版。
①See National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,1983,151-153.
②参考：“争议地震局：年度会商成利益之争”，中国民航报2010年5月14日，第5版。
①张龙著：《行政知情权的法理研究》，北京大学出版社2010年版，第6页。
②钱钢著：《唐山大地震》，当代中国出版社2008年版，第234页。
③张传文：“汶川三年祭——地震预报预警再思考”，载《南方都市报》2011年5月15日版。
①芦垚、舒泰峰：《堵住地震预报的制度漏洞》，摘自《瞭望东方周刊》2010年第16期。
①作为中国早期地震预测预报工作的建议者和支持者，周恩来曾说，“科学家就是搞科研，不要考虑政治。预测由科学家做，预报由政府做”。参考：芦垚、舒泰峰：《堵住地震预报的制度漏洞》，摘自《瞭望东方周刊》2010年第16期。
①郭安宁、郭增建著，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，269页。
②该系统的构建参考：郭安宁、郭增建著，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，285页。
③郭安宁、郭增建，《5·12汶川地震预报回顾》，西安地图出版社2009年6月第1版，300页。
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2.应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版；
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12.钱钢著：《唐山大地震》，当代中国出版社，2008年版；
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1.《中华人民共和国防震减灾法》
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