监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建
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摘要
监察体制改革使中国腐败治理主要矛盾发生了重大变化,补齐制度短板,全面优化"不能腐"制度体系,成为推进腐败治理发展的关键所在。《监察法》授予监察委员会监督、调查与处置三大职能,而监督职能则是第一职能,是实现中国腐败治理根本转型的第一生产力,国家监察委员会提升监督效能最重要的突破口,是强化监督职能及其实现路径,激活全面法制系统中的权力制约功能,而其观念前提就是要以监察监督为中心,构建中国新型监督体系,确立国家监察"监督的再监督"定位,对此,有必要引入"公权合规计划"理论,以之为基础,进行理论与规范体系的同步构建与推进。
The major contradiction of corruption regulation in China has been changed since supervision system reform. To perfect the rules and build an incapable-to-corruption system will be the key. The Supervision Law empower the supervisory committee to supervise investigate and judge,however,supervision will be number one power which is the key to realize of the transform of corruption regulation to activate the power restriction function in Chinese law system. The prerequisite of which is to construct the new supervisory system; to centralize the supervision system and to establish the supervision after supervision system. It is necessary to introduce the theory of power censorship plan under the instruction of which to perfect both the theory and law system.
The major contradiction of corruption regulation in China has been changed since supervision system reform. To perfect the rules and build an incapable-to-corruption system will be the key. The Supervision Law empower the supervisory committee to supervise investigate and judge,however,supervision will be number one power which is the key to realize of the transform of corruption regulation to activate the power restriction function in Chinese law system. The prerequisite of which is to construct the new supervisory system; to centralize the supervision system and to establish the supervision after supervision system. It is necessary to introduce the theory of power censorship plan under the instruction of which to perfect both the theory and law system.
引文
(1)参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。
(2)参见刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》,载《中国法学》2016年第4期。
(1)林尚立:《以政党为中心:中国反腐败体系的建构及其基本框架》,载《中共中央党校学报》2009年第4期。
(2)参见周佑勇:《监察委员会权力配置的模式选择与边界》,载《政治与法律》2017年第11期。
(3)参见周乐军:《“对人监察”抑或“对事监察”---论我国监察委员会监察权的边界》,载《时代法学》2018年第4期。
(4)《监察法》关于监督职责基本模式的设定是对《中华人民共和国行政监察法》的修正,改革之前的监督模式采用的是“对事监督权”与“对人监督权”相结合的模式。参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。
(5)根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》所发布的数据,截至2016年底,全国共有公务员719万人。引自http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201705/t20170531_271737.html检索日程:2018年9月10日。2017年以后公务员人数未见发布。
(6)魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。
(1)钱小平:《监察委员会监督职能激活及其制度构建》,载《华东政法大学学报》2018年第3期。
(2)我国学者高新民教授认为,虽然党中央历来强调监督的重点是各级领导机关和县(处)以上领导干部,但如何使他们在行使权力过程中处于党组织、专门监督机构和人民群众的监督之下,却缺少行之有效的制度保证。此外,中央虽有关于监督的一些规定,但大多是宣言式的,没有程序性的制度规定作为保证,以致于监督制度能否落实在很大程度上要靠领导干部的自觉性来维持。参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(3)蒋德海:《坚持法律监督的宪法原则---监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。
(4)笔者在《监察法》颁布前的研究中不主张将监察机关简单定义为“反腐败工作机关”,理由在于,将可能导致中国特色国家独立监察权作用范围限缩的结果(参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期)。《监察法》第11条所规定的监察职责及其对象范围表明,立法支持了笔者不应将监察委员会定位为单纯反腐败工作机构的主张。
(5)参见魏昌东:《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》,载《华东政法大学学报》2018年第3期。
(1)积极治理主义是笔者就国家腐败治理的应然观念选择而首倡的一种理论主张,核心主旨在于,立基于权力的生成与运行过程、围绕权力限制、透明与滥用惩治建构全面、系统的腐败治理体系。参见魏昌东:《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》,载《中国社会科学报》2014年10月31日。
(1)作为腐败治理战略与对策研究的学者,笔者较早发表了关于腐败治理理念时代根据与发展趋势的成果。参见郑延谱、魏昌东:《国际反腐败公约与惩治腐败犯罪理念》,载《中国刑事法杂志》2009年第12期;孙国祥、魏昌东:《反腐败国际公约与中国贪污贿赂犯罪的立法完善》,法律出版社2011年版,第28-53页。
(2)参见魏昌东:《腐败治理模式与中国反腐立法选择》,载《社会科学战线》2016年第6期。
(3)参见魏昌东、钱小平:《当代中国“寻租型”职务犯罪的衍生机理与控制对策》,载《社会科学》2006年第1期。
(4)参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(5)江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社2001年版,第479页。
(6)江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社2001年版,第70页。
(7)中共中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社2009年版,第68-69页。
(8)中共中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社2009年版,第160页。
(1)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,载《求是》2014年第1期。
(2)燕继荣:《中国的国家治理现代化:理论建构与实践创新方向》,载《国家治理》2017年第2期。
(3)参见燕继荣:《现代化与国家治理》,载《学海》2015年第2期。
(4)胡键:《惩治腐败与国家治理能力建设》,载《当代世界与社会主义》2014年第2期。
(5)参见沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(6)参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(1)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,载《人民日报》2016年5月3日。
(2)学者徐法寅提出,按照有没有对违法违纪国家公务人员的处置权,监督力量又可以分为有处置权的监督力量和无处置权的监督力量。所谓处置权就是对违法违纪的国家公务人员给予党纪、政纪和法律处分的权力。有处置权的监督力量包括:中国共产党的纪律检查委员会可以根据党纪采取处置措施,各民主党派也可以根据党纪采取处置措施,行政监察部门可以根据政纪采取处置措施,人大和法院可以根据法律采取处置措施。无处置权的监督力量主要是通过调查、侦查、起诉、检举等方式对国家公务人员进行监督,这些监督力量包括:审计监督、检察院的监督、中国共产党内部的组织监督和党员监督、政协监督、舆论监督、群众监督。参见徐法寅:《机构合并和平台协调---监察体制改革中监督力量的整合路径》,载《河南社会科学》2018年第7期。
(1)参见王希鹏:《腐败治理体系和治理能力现代化研究》,载《求实》2014第8期。
(2)参见李本灿:《企业犯罪预防中合规计划制度的借鉴》,载《中国法学》2015年第5期。
(3)参见美国量刑委员会编:《美国量刑指南---美国法官的刑事审判手册》,逄锦温等译,法律出版社2006年版,第421页。
(4)参见[美]菲利普·韦勒:《有效的合规计划与企业刑事诉讼》,万方译,载《财经法学》2018年第3期。
(1)如英国的《2010反贿赂法案》第7条以组织责任原则为基础,明确规定在商业组织未制定并实施预防贿赂犯罪的内部合规程序,履行犯罪预防义务,从而导致贿赂行为发生的情况下,就可以追究其刑事责任。法国2016年通过的《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016-1691号法案》(又称为《萨宾II法案》)第17条规定,建立合规制度是相关企业及其高管人员应当履行的一项积极义务。如果企业没有主动建立合规管理制度,企业可能将面临巨额罚金,企业高管可能面临监禁。
(2)参见[德]托马斯·罗什:《合规与刑法:问题、内涵与展望---对所谓的“刑事合规”理论的介绍》,李本灿译,载赵秉志主编:《刑法论丛》(2016年第4期)法律出版社2016年版,第367页。
(3)李本灿:《企业犯罪预防中国家规制向国家与企业共治转型之提倡》,载《政治与法律》2016年第2期。
(4)“以负面清单的方式确定行政权力边界的做法正在常态化,在此基础上,国务院进一步要求各级政府要公开三份清单:一份是权力清单,明确政府该做什么,做到‘法无授权不可为’;一份是负面清单,明确企业不该干什么,做到‘法无禁止皆可为’;一份是责任清单,明确政府怎么管市场,做到‘法定责任必须为’。这样做的好处是让经济主体能量迸发,大大提高行政效率,减少乱作为。”沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(5)高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(6)参见杜倩博:《监察委员会内部机构设置与运行机制---流程导向的组织变革》,载《中共中央党校学报》2018年第4期。
(1)沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(2)新中国建国以来,中国共产党领导中国人民在社会发展的各个阶段均高度重视腐败的治理,先后于建国初、改革开放进入关键时期颁布过反腐特别法,其中,1952年施行的《中华人民共和国惩治贪污条例》是新中国首部反腐败特别法,奠定了反腐刑法的法治基础。1988年施行的《中华人民共和国惩治贪污贿赂补充规定》是新中国第二部反腐败特别法,再造了反腐刑法的专门体系。2018年《中华人民共和国监察法》则是新中国第三部反腐败特别法。值得注意的是,前两部特别法均以实体法形式对腐败犯罪做出系统规定,而第三部特别法则是着重针对反腐组织法、特别程序法做出的规定。
(1)参见周琪、袁征:《美国的政治腐败与反腐败---对美国反腐败机制的研究》,中国社会科学出版社2009年版,第62页。
(2)参见拟发表于《国家检察官学院学报》2019年第1期的尤广宇、魏昌东文章《从交易禁止到利益冲突:美国贿赂犯罪立法体系的建设路径》。
(3)参见钱小平:《“积极治理主义”与匈牙利贿赂犯罪刑法立法转型---兼论中国贿赂犯罪刑法立法改革之方向抉择》,载《首都师范大学学报(社会科学版)》2014年第6期。
(4)参见钱小平:《英国贿赂法立法创新及其评价》,载赵秉志主编:《刑法论丛》(第33卷),法律出版社2012年版,第395页。
(5)在美国政府道德办公室的职责中,“替公众监督财务信息披露制度和申报人”是一项重要的职责。其基本理念在于,财务信息披露制度旨在帮助政府机构防止发生利益冲突,促进政府决策的廉洁性。通过制定规则,OGE为行政管理部门建立了财务信息披露制度。OGE负责一年一度的30多万联邦政府官员个人财产审核,这些报告通过与否,通常决定着官员的去留。参见沈蓓绯:《美国联邦政府的道德治腐机制》,载《理论视野》2016年第3期。
(2)参见刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》,载《中国法学》2016年第4期。
(1)林尚立:《以政党为中心:中国反腐败体系的建构及其基本框架》,载《中共中央党校学报》2009年第4期。
(2)参见周佑勇:《监察委员会权力配置的模式选择与边界》,载《政治与法律》2017年第11期。
(3)参见周乐军:《“对人监察”抑或“对事监察”---论我国监察委员会监察权的边界》,载《时代法学》2018年第4期。
(4)《监察法》关于监督职责基本模式的设定是对《中华人民共和国行政监察法》的修正,改革之前的监督模式采用的是“对事监督权”与“对人监督权”相结合的模式。参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。
(5)根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》所发布的数据,截至2016年底,全国共有公务员719万人。引自http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201705/t20170531_271737.html检索日程:2018年9月10日。2017年以后公务员人数未见发布。
(6)魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。
(1)钱小平:《监察委员会监督职能激活及其制度构建》,载《华东政法大学学报》2018年第3期。
(2)我国学者高新民教授认为,虽然党中央历来强调监督的重点是各级领导机关和县(处)以上领导干部,但如何使他们在行使权力过程中处于党组织、专门监督机构和人民群众的监督之下,却缺少行之有效的制度保证。此外,中央虽有关于监督的一些规定,但大多是宣言式的,没有程序性的制度规定作为保证,以致于监督制度能否落实在很大程度上要靠领导干部的自觉性来维持。参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(3)蒋德海:《坚持法律监督的宪法原则---监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。
(4)笔者在《监察法》颁布前的研究中不主张将监察机关简单定义为“反腐败工作机关”,理由在于,将可能导致中国特色国家独立监察权作用范围限缩的结果(参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期)。《监察法》第11条所规定的监察职责及其对象范围表明,立法支持了笔者不应将监察委员会定位为单纯反腐败工作机构的主张。
(5)参见魏昌东:《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》,载《华东政法大学学报》2018年第3期。
(1)积极治理主义是笔者就国家腐败治理的应然观念选择而首倡的一种理论主张,核心主旨在于,立基于权力的生成与运行过程、围绕权力限制、透明与滥用惩治建构全面、系统的腐败治理体系。参见魏昌东:《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》,载《中国社会科学报》2014年10月31日。
(1)作为腐败治理战略与对策研究的学者,笔者较早发表了关于腐败治理理念时代根据与发展趋势的成果。参见郑延谱、魏昌东:《国际反腐败公约与惩治腐败犯罪理念》,载《中国刑事法杂志》2009年第12期;孙国祥、魏昌东:《反腐败国际公约与中国贪污贿赂犯罪的立法完善》,法律出版社2011年版,第28-53页。
(2)参见魏昌东:《腐败治理模式与中国反腐立法选择》,载《社会科学战线》2016年第6期。
(3)参见魏昌东、钱小平:《当代中国“寻租型”职务犯罪的衍生机理与控制对策》,载《社会科学》2006年第1期。
(4)参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(5)江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社2001年版,第479页。
(6)江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社2001年版,第70页。
(7)中共中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社2009年版,第68-69页。
(8)中共中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社2009年版,第160页。
(1)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,载《求是》2014年第1期。
(2)燕继荣:《中国的国家治理现代化:理论建构与实践创新方向》,载《国家治理》2017年第2期。
(3)参见燕继荣:《现代化与国家治理》,载《学海》2015年第2期。
(4)胡键:《惩治腐败与国家治理能力建设》,载《当代世界与社会主义》2014年第2期。
(5)参见沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(6)参见高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(1)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,载《人民日报》2016年5月3日。
(2)学者徐法寅提出,按照有没有对违法违纪国家公务人员的处置权,监督力量又可以分为有处置权的监督力量和无处置权的监督力量。所谓处置权就是对违法违纪的国家公务人员给予党纪、政纪和法律处分的权力。有处置权的监督力量包括:中国共产党的纪律检查委员会可以根据党纪采取处置措施,各民主党派也可以根据党纪采取处置措施,行政监察部门可以根据政纪采取处置措施,人大和法院可以根据法律采取处置措施。无处置权的监督力量主要是通过调查、侦查、起诉、检举等方式对国家公务人员进行监督,这些监督力量包括:审计监督、检察院的监督、中国共产党内部的组织监督和党员监督、政协监督、舆论监督、群众监督。参见徐法寅:《机构合并和平台协调---监察体制改革中监督力量的整合路径》,载《河南社会科学》2018年第7期。
(1)参见王希鹏:《腐败治理体系和治理能力现代化研究》,载《求实》2014第8期。
(2)参见李本灿:《企业犯罪预防中合规计划制度的借鉴》,载《中国法学》2015年第5期。
(3)参见美国量刑委员会编:《美国量刑指南---美国法官的刑事审判手册》,逄锦温等译,法律出版社2006年版,第421页。
(4)参见[美]菲利普·韦勒:《有效的合规计划与企业刑事诉讼》,万方译,载《财经法学》2018年第3期。
(1)如英国的《2010反贿赂法案》第7条以组织责任原则为基础,明确规定在商业组织未制定并实施预防贿赂犯罪的内部合规程序,履行犯罪预防义务,从而导致贿赂行为发生的情况下,就可以追究其刑事责任。法国2016年通过的《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016-1691号法案》(又称为《萨宾II法案》)第17条规定,建立合规制度是相关企业及其高管人员应当履行的一项积极义务。如果企业没有主动建立合规管理制度,企业可能将面临巨额罚金,企业高管可能面临监禁。
(2)参见[德]托马斯·罗什:《合规与刑法:问题、内涵与展望---对所谓的“刑事合规”理论的介绍》,李本灿译,载赵秉志主编:《刑法论丛》(2016年第4期)法律出版社2016年版,第367页。
(3)李本灿:《企业犯罪预防中国家规制向国家与企业共治转型之提倡》,载《政治与法律》2016年第2期。
(4)“以负面清单的方式确定行政权力边界的做法正在常态化,在此基础上,国务院进一步要求各级政府要公开三份清单:一份是权力清单,明确政府该做什么,做到‘法无授权不可为’;一份是负面清单,明确企业不该干什么,做到‘法无禁止皆可为’;一份是责任清单,明确政府怎么管市场,做到‘法定责任必须为’。这样做的好处是让经济主体能量迸发,大大提高行政效率,减少乱作为。”沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(5)高新民:《反腐败斗争---监督是关键》,载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。
(6)参见杜倩博:《监察委员会内部机构设置与运行机制---流程导向的组织变革》,载《中共中央党校学报》2018年第4期。
(1)沈国明:《论规制公权力与强化法治监督体系建设》,载《东方法学》2018年第1期。
(2)新中国建国以来,中国共产党领导中国人民在社会发展的各个阶段均高度重视腐败的治理,先后于建国初、改革开放进入关键时期颁布过反腐特别法,其中,1952年施行的《中华人民共和国惩治贪污条例》是新中国首部反腐败特别法,奠定了反腐刑法的法治基础。1988年施行的《中华人民共和国惩治贪污贿赂补充规定》是新中国第二部反腐败特别法,再造了反腐刑法的专门体系。2018年《中华人民共和国监察法》则是新中国第三部反腐败特别法。值得注意的是,前两部特别法均以实体法形式对腐败犯罪做出系统规定,而第三部特别法则是着重针对反腐组织法、特别程序法做出的规定。
(1)参见周琪、袁征:《美国的政治腐败与反腐败---对美国反腐败机制的研究》,中国社会科学出版社2009年版,第62页。
(2)参见拟发表于《国家检察官学院学报》2019年第1期的尤广宇、魏昌东文章《从交易禁止到利益冲突:美国贿赂犯罪立法体系的建设路径》。
(3)参见钱小平:《“积极治理主义”与匈牙利贿赂犯罪刑法立法转型---兼论中国贿赂犯罪刑法立法改革之方向抉择》,载《首都师范大学学报(社会科学版)》2014年第6期。
(4)参见钱小平:《英国贿赂法立法创新及其评价》,载赵秉志主编:《刑法论丛》(第33卷),法律出版社2012年版,第395页。
(5)在美国政府道德办公室的职责中,“替公众监督财务信息披露制度和申报人”是一项重要的职责。其基本理念在于,财务信息披露制度旨在帮助政府机构防止发生利益冲突,促进政府决策的廉洁性。通过制定规则,OGE为行政管理部门建立了财务信息披露制度。OGE负责一年一度的30多万联邦政府官员个人财产审核,这些报告通过与否,通常决定着官员的去留。参见沈蓓绯:《美国联邦政府的道德治腐机制》,载《理论视野》2016年第3期。
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