独立型责任清单的构造与实践基于31个省级政府部门责任清单实践的观察
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摘要
我国行政机关责任清单存在依附型、一体型、独立型三种外部型态。经分析发现,依附型责任清单有悖于责任政府的基本要求,一体型权责清单存在初衷背离、性质迥异及结构性缺陷等问题,皆不能成为责任清单的理想型态。当前有关独立型责任清单衔接性不足和编制难度过高的质疑并不成立。相反,独立型责任清单具有重大的理论和现实意义。因此,应将其作为责任清单的型态选择。在内部构造上,行政机关应选择职责追责型的建构模式,遵循衔接性、操作性、规范性、服务性四大标准。由此,责任清单的内部构造应当包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据。
At present,there are three forms of the responsibility list of administrative organs,including attached lists,integrated lists and independent lists.According to our analysis,it turned out that the attached lists contradict the basic requirements of a responsible government.In addition,the combined lists deviate from the original intentions and have inconsistency nature and structural defects.Therefore,these two forms could not work as the ideal responsibility list.Although the independent list has been questioned for its weak links and difficulty in operation,the criticism could not be verified.Rather,it is of great academic and practical significance to advocate the independent responsibility list for administrative organs.In terms of internal structure,a responsibility combined with accountability construction model should be selected for administrative organs.This model complies with the criteria of consistency,feasibility,standardization and service.In this way,the internal structure is required to contain departmental duties and power issues corresponding departmental duties,boundaries of duties,public services,ex ante and ex post regulation,flow chart of duties and the situation and basis of accountability.
At present,there are three forms of the responsibility list of administrative organs,including attached lists,integrated lists and independent lists.According to our analysis,it turned out that the attached lists contradict the basic requirements of a responsible government.In addition,the combined lists deviate from the original intentions and have inconsistency nature and structural defects.Therefore,these two forms could not work as the ideal responsibility list.Although the independent list has been questioned for its weak links and difficulty in operation,the criticism could not be verified.Rather,it is of great academic and practical significance to advocate the independent responsibility list for administrative organs.In terms of internal structure,a responsibility combined with accountability construction model should be selected for administrative organs.This model complies with the criteria of consistency,feasibility,standardization and service.In this way,the internal structure is required to contain departmental duties and power issues corresponding departmental duties,boundaries of duties,public services,ex ante and ex post regulation,flow chart of duties and the situation and basis of accountability.
引文
[1]“9+X”是指行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式。参见中国行政管理学会课题组:“权责清单制定中的难题与对策”,《中国行政管理》2017年第7期,第7页。
[2]代表性成果主要有:林蔚文:“地方政府部门责任清单制度的理论与实践”,《福建论坛·人文社会科学版》2016年第5期,第86-92页;陈向芳:“论责任清单制度的价值及其建构路径”,《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期,第78-83页;赵勇:“省级政府责任清单的两种模式及其启示”,《天津行政学院学报》2016年第6期,第3-9页。
[3]关于样本选取情况说明如下:其一,样本为实施责任清单的所有省份,共计31个(我国香港、澳门、台湾三地尚未实施),由此确保样本的全面性;其二,之所以选择省级政府部门而非省级以下行政机关,是因为省级以下行政机关基本上是参照其省级政府部门责任清单加以构建,因此,省级政府部门责任清单足具有代表性;其三,样本均来自于31个省级政府官方网站及其相关规范性文件,最后访问日期:2017年12月25日。
[4]《若干意见》规定:“要根据有权必有责的要求,在分解执法职权的基础上,确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容。地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任,行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。”
[5]《指导意见》规定:“在建立权力清单的同时,要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制。”
[6]《指导意见》规定:“已经建立权力清单的,要加快建立责任清单;尚未建立权力清单的,要把建立责任清单作为一项重要改革内容,与权力清单一并推进。”
[7]包万超:《行政法与社会科学》,商务印书馆2011年版,第106页。
[8]参见林孝文:“地方政府权力清单法律效力研究”,《政治与法律》2015年第7期,第64-66页。
[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”
[10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”
[11]《指导意见》规定:“通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。”
[12]参见申海平:“权力清单的定位不能僭越法律”,《学术界》2015年第1期,第129页;王春业:“权力清单制度及其顶层设计”,《天津行政学院学报》2016年第1期,第59页。
[13]李克强:“在2014夏季达沃斯论坛开幕式发表致辞”,http://www.chinanews.com/gn/2014/09-10/6578895_2.shtml,最后访问日期:2017年12月25日。
[14]参见崔卓兰、于立深:“行政自制与中国行政法治发展”,《法学研究》2010年第1期,第35页。
[15]于立深:“现代行政法的行政自制理论”,《当代法学》2009年第6期,第9页。
[16]崔卓兰等,见前注[14],第35页。
[17]例如,《西藏自治区政府办公厅权力清单与责任清单目录》中“地方资产管理公司设立的审批、监管”的追责依据为《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》。
[18]姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第六版),北京大学出版社、高等教育出版社2015年版,第155页。
[19]廖义铭:《行政法基本理论之改革》,台湾翰芦图书出版有限公司2002年版,第241页。
[20]王克稳:“行政审批(许可)权力清单建构中的法律问题”,《中国法学》2017年第1期,第98页。
[21]赵勇,见前注[2],第5页。
[22]参见(澳)皮特·凯恩:《法律与道德中的责任》,罗李华译,商务印书馆2008年版,第411页。
[23]佘绪新:《权利与义务权力与责任》,中国政法大学出版社2014年版,第52页。
[24]周永坤:《法理学---全球视野》(第三版),法律出版社2010年版,第238页。
[25]参见王瑞雪:“论行政法上的治理责任”,《现代法学》2017年第4期,第33页。
[26]参见陈向芳,见前注[2],第82页。
[27]参见四川省深化行政审批制度改革领导小组办公室《关于做好省级部门责任清单编制工作有关事项的通知》(川审改办[2015]11号)。
[28]参见余凌云:“游走在规范与僵化之间---对金华行政裁量基准实践的思考”,《清华法学》2012年第3期,第55页。
[29]参见周佑勇:《行政裁量基准制度研究》,中国人民大学出版社2015年版,第99页。
[30]同上注,第85-125页。
[31](美)李侃如:《治理中国---从革命到改革》,胡国成等译,中国社会科学出版社2010年版,第92页。
[32]章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第7页。
[33]章剑生:《现代行政法基本理论》(第二版)(上卷),法律出版社2014年版,第59页。
[34]参见周佑勇:“法治视野下政府与市场、社会的关系定位”,《吉林大学社会科学学报》2016年第2期,第30页。
[35]王瑞雪,见前注[25],第37页。
[36]参见关保英:“行政推诿研究”,《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期,第82-84页。
[37]黄学贤:“形式作为而实质不作为探讨”,《中国法学》2009年第5期,第43页。
[38]参见余军:“法律责任概念的双元价值构造”,《浙江学刊》2005年第1期,第177页。
[39]叶必丰:“大型公共活动中政府维护公共安全职责的履行”,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期,第5页。
[40]柳砚涛:“论职权职责化及其在授益行政领域的展开”,《山东社会科学》2009年第2期,第81页。
[41]杨海坤、章志远:《中国特色政府法治论研究》,法律出版社2008年版,第289页。
[42]参见赫然、亓晓鹏:“论行政责任的理论基础”,《当代法学》2010年第2期,第153页。
[43]高秦伟:“论行政职权”,《行政法学研究》1996年第3期,第12页。
[44]参见黄惟勤:“政府职责的概念、特征及分类”,《法学论坛》2010年第5期,第47-49页。
[45]参见文正邦:“职责本位论初探”,《法商研究》2001年第3期,第36页。
[46]周佑勇:“行政法基本原则的反思与重构”,《中国法学》2003年第4期,第178页。
[47]参见湛中乐:《现代行政过程论》,北京大学出版社2005年版,第30页。
[48]余凌云:“对我国行政问责制度之省思”,《法商研究》2013年第3期,第92页。
[49]范依畴:“冤狱追责虚化势必纵容错案复发”,《法学》2016年第9期,第15页。
[50]曹鎏:“论我国行政问责法治化的实现路径”,《中国行政管理》2015年第8期,第45页。
[51]参见陈国栋:“行政问责法制化主张之反思”,《政治与法律》2017年第9期,第110页。
[52]例如,山东省和四川省均在责任清单中明确,责任追究的依据是有关法律、法规、规章。
[53]参见沈岿:“行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?”,《华东政法大学学报》2017年第2期,第11页。
[54]参见江必新:“论问责追责”,《理论视野》2015年第1期,第9页。
[55]例如,山东省责任清单之中“责任追究机制”是由公务员主管部门、监察机关、检察院、法院等主体的职责分工(追责依据)和追责程序构成,并且基本上是一致的,并没有根据职能部门的不同而分别细化追责内容。
[56]例如,吉林省责清单中有“问责依据”的称谓,而没有规定“追责情形”。
[57]例如,福建省责任清单“两表多元结构”中都有“追责情形”,但是并未涉及追责依据。
[2]代表性成果主要有:林蔚文:“地方政府部门责任清单制度的理论与实践”,《福建论坛·人文社会科学版》2016年第5期,第86-92页;陈向芳:“论责任清单制度的价值及其建构路径”,《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期,第78-83页;赵勇:“省级政府责任清单的两种模式及其启示”,《天津行政学院学报》2016年第6期,第3-9页。
[3]关于样本选取情况说明如下:其一,样本为实施责任清单的所有省份,共计31个(我国香港、澳门、台湾三地尚未实施),由此确保样本的全面性;其二,之所以选择省级政府部门而非省级以下行政机关,是因为省级以下行政机关基本上是参照其省级政府部门责任清单加以构建,因此,省级政府部门责任清单足具有代表性;其三,样本均来自于31个省级政府官方网站及其相关规范性文件,最后访问日期:2017年12月25日。
[4]《若干意见》规定:“要根据有权必有责的要求,在分解执法职权的基础上,确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容。地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任,行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。”
[5]《指导意见》规定:“在建立权力清单的同时,要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制。”
[6]《指导意见》规定:“已经建立权力清单的,要加快建立责任清单;尚未建立权力清单的,要把建立责任清单作为一项重要改革内容,与权力清单一并推进。”
[7]包万超:《行政法与社会科学》,商务印书馆2011年版,第106页。
[8]参见林孝文:“地方政府权力清单法律效力研究”,《政治与法律》2015年第7期,第64-66页。
[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”
[10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”
[11]《指导意见》规定:“通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。”
[12]参见申海平:“权力清单的定位不能僭越法律”,《学术界》2015年第1期,第129页;王春业:“权力清单制度及其顶层设计”,《天津行政学院学报》2016年第1期,第59页。
[13]李克强:“在2014夏季达沃斯论坛开幕式发表致辞”,http://www.chinanews.com/gn/2014/09-10/6578895_2.shtml,最后访问日期:2017年12月25日。
[14]参见崔卓兰、于立深:“行政自制与中国行政法治发展”,《法学研究》2010年第1期,第35页。
[15]于立深:“现代行政法的行政自制理论”,《当代法学》2009年第6期,第9页。
[16]崔卓兰等,见前注[14],第35页。
[17]例如,《西藏自治区政府办公厅权力清单与责任清单目录》中“地方资产管理公司设立的审批、监管”的追责依据为《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》。
[18]姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第六版),北京大学出版社、高等教育出版社2015年版,第155页。
[19]廖义铭:《行政法基本理论之改革》,台湾翰芦图书出版有限公司2002年版,第241页。
[20]王克稳:“行政审批(许可)权力清单建构中的法律问题”,《中国法学》2017年第1期,第98页。
[21]赵勇,见前注[2],第5页。
[22]参见(澳)皮特·凯恩:《法律与道德中的责任》,罗李华译,商务印书馆2008年版,第411页。
[23]佘绪新:《权利与义务权力与责任》,中国政法大学出版社2014年版,第52页。
[24]周永坤:《法理学---全球视野》(第三版),法律出版社2010年版,第238页。
[25]参见王瑞雪:“论行政法上的治理责任”,《现代法学》2017年第4期,第33页。
[26]参见陈向芳,见前注[2],第82页。
[27]参见四川省深化行政审批制度改革领导小组办公室《关于做好省级部门责任清单编制工作有关事项的通知》(川审改办[2015]11号)。
[28]参见余凌云:“游走在规范与僵化之间---对金华行政裁量基准实践的思考”,《清华法学》2012年第3期,第55页。
[29]参见周佑勇:《行政裁量基准制度研究》,中国人民大学出版社2015年版,第99页。
[30]同上注,第85-125页。
[31](美)李侃如:《治理中国---从革命到改革》,胡国成等译,中国社会科学出版社2010年版,第92页。
[32]章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第7页。
[33]章剑生:《现代行政法基本理论》(第二版)(上卷),法律出版社2014年版,第59页。
[34]参见周佑勇:“法治视野下政府与市场、社会的关系定位”,《吉林大学社会科学学报》2016年第2期,第30页。
[35]王瑞雪,见前注[25],第37页。
[36]参见关保英:“行政推诿研究”,《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期,第82-84页。
[37]黄学贤:“形式作为而实质不作为探讨”,《中国法学》2009年第5期,第43页。
[38]参见余军:“法律责任概念的双元价值构造”,《浙江学刊》2005年第1期,第177页。
[39]叶必丰:“大型公共活动中政府维护公共安全职责的履行”,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期,第5页。
[40]柳砚涛:“论职权职责化及其在授益行政领域的展开”,《山东社会科学》2009年第2期,第81页。
[41]杨海坤、章志远:《中国特色政府法治论研究》,法律出版社2008年版,第289页。
[42]参见赫然、亓晓鹏:“论行政责任的理论基础”,《当代法学》2010年第2期,第153页。
[43]高秦伟:“论行政职权”,《行政法学研究》1996年第3期,第12页。
[44]参见黄惟勤:“政府职责的概念、特征及分类”,《法学论坛》2010年第5期,第47-49页。
[45]参见文正邦:“职责本位论初探”,《法商研究》2001年第3期,第36页。
[46]周佑勇:“行政法基本原则的反思与重构”,《中国法学》2003年第4期,第178页。
[47]参见湛中乐:《现代行政过程论》,北京大学出版社2005年版,第30页。
[48]余凌云:“对我国行政问责制度之省思”,《法商研究》2013年第3期,第92页。
[49]范依畴:“冤狱追责虚化势必纵容错案复发”,《法学》2016年第9期,第15页。
[50]曹鎏:“论我国行政问责法治化的实现路径”,《中国行政管理》2015年第8期,第45页。
[51]参见陈国栋:“行政问责法制化主张之反思”,《政治与法律》2017年第9期,第110页。
[52]例如,山东省和四川省均在责任清单中明确,责任追究的依据是有关法律、法规、规章。
[53]参见沈岿:“行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?”,《华东政法大学学报》2017年第2期,第11页。
[54]参见江必新:“论问责追责”,《理论视野》2015年第1期,第9页。
[55]例如,山东省责任清单之中“责任追究机制”是由公务员主管部门、监察机关、检察院、法院等主体的职责分工(追责依据)和追责程序构成,并且基本上是一致的,并没有根据职能部门的不同而分别细化追责内容。
[56]例如,吉林省责清单中有“问责依据”的称谓,而没有规定“追责情形”。
[57]例如,福建省责任清单“两表多元结构”中都有“追责情形”,但是并未涉及追责依据。