权能配置与风险回应:农地“三权分置”的制度设计
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摘要
作为农村集体产权制度改革的重要组成部分,农地"三权分置"的制度改革极大地推动了农业现代化进程,亦能有效破解当前农村面临的土地抛荒、产业空心化等难题。因承包权、经营权的权能配置不清晰,对"非粮化"等风险回应缺乏制度设计,故对相应法律规范做出适当调试,以回应农村改革的现实需求实属必要。为规范农地流转和经营行为,回应新型农业主体参与农地经营可能引发的风险,在运用实证和规范分析法的基础上,系统梳理现行法律体系中涉及农地制度的相应规范,以期在准确定位相应权利,平衡权能配置,识别并回应风险的前提下进行制度设计,为经营权设立下的农业规模化经营提供相应帮助。
As an important part of rural collective property rights system reform,the reform of the system of land "three rights division"has greatly promoted the process of agricultural modernization. And it can solve land-deserting,industrial hollowing and other problems which the current rural facing effectively. What's more,contractual rights and management rights allocation are not clear. And it is the lack of system design for the risk response to non-food,it is essential to change the legal norms and respond to practical needs of rural reform. In order to regulate the land circulation and management behavior and response to the risk in the new agricultural business behavior,we use the method of empirical and normative analysis and read the corresponding specifications about the current legal system of farmland. We locate the corresponding rights,make a balance in power configuration and design rule to recognize and response risk. Maybe it can provide some help for the scale operation of agriculture management.
As an important part of rural collective property rights system reform,the reform of the system of land "three rights division"has greatly promoted the process of agricultural modernization. And it can solve land-deserting,industrial hollowing and other problems which the current rural facing effectively. What's more,contractual rights and management rights allocation are not clear. And it is the lack of system design for the risk response to non-food,it is essential to change the legal norms and respond to practical needs of rural reform. In order to regulate the land circulation and management behavior and response to the risk in the new agricultural business behavior,we use the method of empirical and normative analysis and read the corresponding specifications about the current legal system of farmland. We locate the corresponding rights,make a balance in power configuration and design rule to recognize and response risk. Maybe it can provide some help for the scale operation of agriculture management.
引文
[1]三权分置是在不改变我国当前土地所有制前提下实现农地集中和集约化经营的一种相对有效的手段,要充分发挥其作用必须提供相应的法律保障。《土地管理法》的修订已经提上了全国人大的立法计划,特别是第二章中土地使用权制度、第四章耕地保护的部分内容在做相应调整,以适应农地三权分置的需要。当然,除《土地管理法》外,《农业法》、《承包经营法》以及相关法律法规构建起的法律制度应与行政政策、经济制度协同才能发挥作用共同推进农业发展。
[2]一是认为其分别为用益物权、次生性权利用益物权(刘俊、蔡立东、姜楠);二是认为其分别为用益物权、债权(高海、李伟伟);三是认为认为其应该为成员权和用益物权的构造(叶兴庆、张红宇)。
[3]西奥多·W.舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民译.北京:商务印书馆,2006.120-150.
[4]农地制度关注核心在如何实现农地制度和经济社会的发展的协调,如何平衡包括农民在内各方利益,同时促进农业产业力的解放和提高是其中的关键。鉴于我国东西部经济发展水平、农业生产环境的巨大差异,在《承包经营法》中对经营权的设置应当确立为一种自由,农户既有设立经营权的自由,也有不设立经营权的自由,还有选择何种方法是流转经营权的自由。
[5]道格拉斯C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,1994.225-234.
[6]高圣平.新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑[J].法学研究,2014,(4):76-91.
[7]张毅,张红,毕宝德.农地的“三权分置”及改革问题:政策轨迹、文本分析与产权重构[J].软科学,2016,(3):13-23.
[8]经营权的设计为新经营主体提供了通过租赁、出资、抵押等方式直接获得农地直接经营权的可能,而回避了《土地管理法》第十五条的规制,简化了集体经济组织以外的专业经营主体参与农业经营的门槛。同时,将设定经营权的决策权利交给农户,以农户获得土地收益、新经营主体获得经营权的设计,力求解决农地抛荒和集约经营困难等问题,努力实现各方主体权利的平衡。
[9]资源的社会性理论强调考虑到有体物的社会属性,希望物的利用受到来自社会的必要限制,反对不当利用资源行为,以保证资源利用效率。在农地制度构建中,为实现“地尽其力”的价值追求,就必须重视农地的社会属性,也就是说需要公法进行适度监管。
[10]谢在全.民法物权论[M].北京:中国政法大学出版社,2011.115-204.
[11]曾野,江帆.《农村土地承包法》立法目的评估与重构---兼评土地承包经营权“二次分离”论[J].经济法论坛,2015,(1):192-204.
[12]金俭.国内不同法域不动产财产权法律制度趋同与障碍对策[J].社会科学家,2015,(1):103-109.
[13]史尚宽.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,2000.59-120.
[14]韩世远.合同法总论[M].北京:法律出版社,2011.448-460.
[15]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学,2015,(6):179-188.
[16]陈朝兵.农村土地“三权分置”:功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境,2016,(4):135-141.
[17]财产所有权的四种权能(占有、使用、收益和处分)是所有财产所有权的内容,农地所有权也是如此。而在此基础上形成的用益物权,其具有三种权能(占有、使用、收益)对应承包权的相应权能;而作为债权,经营权也当然具有债之一般权能(请求、受领、保护和处分)。
[18]覃远春.债权基本权能略论[J].河北法学,2006,(5):117-122.
[19]《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”该条文也是农地集体所有权最高效力的法律依据。相应的,《土地管理法》第八条也对集体土地所有权做了规定。
[20]申惠文.法学视角中的农村土地三权分离改革[J].中国土地科学,2015,(3):39-44.
[21]蔡立东,姜楠.承包权与经营权分置的法构造[J].法学研究,2015,(3):31-46.
[22]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学,2015,(6):31-46.
[23]韩松.论成员集体与集体成员---集体所有权的主体[J].法学,2005,(8):41-50.
[24]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学,2016,(7):145-163.
[25]20世纪中叶德国虽然将永佃权废除,但其《租赁法》中的租赁权制度在很大程度上表现出准物权的某些特性,即在很大程度上可予以转让、继承、抵押乃至登记。不过就其本质而言,它仍然是一种债权,这些特性的呈现,是土地作为租赁标的所呈现出来的独特性,也可被视为特殊债权物权化的体现。
[26]吴义龙.“三权分置”论的法律逻辑、政策阐释及制度替代[J].法学家,2016,(4):28-41.
[27]民法作为调整平等主体间的人身和财产关系的法律,其在调整具有财产属性的农地权利分配中具有重要作用,但是农业在国民经济中的基础地位使其必须有限度的引进公权力参与到农地权利分配中来,特别是集体经济组织特殊的属性也决定了这一点。故在此基础之上,权能的重构也应当重视经济法在该领域中的突出作用,适当强化行政机关在其中的作用,需求公权力和私权利的衡平。
[28]华启清,林卿.创新农地制度,提高农业综合生产能力[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版),2005,(4):15-19.
[29]刘刚.风险规制:德国的理论与实践[M].北京:法律出版社,2012.32-59.
[30]贝克以当代人“生活在文明的火山口上”这形象的比喻表明了“现代社会在对社会财富进行分配时并未对风险进行分配”的基本观点,并指出在许多当代的风险诸如全球气候变暖等的影响是世界性的,对不确定性特别是对剩余风险的分配造成了新的不平等。
[31]图4为结合国内外专家学者关于风险认知、回应的相关研究,对风险识别---回应机制进行了概括和综合。应当认识到,对风险的识别是回应的基础,且基于合理策略的回应机制在风险治理中更为重要。
[32]潘俊.农村土地“三权分置”:权利内容与风险防范[J].中州学刊,2014,(11):67-73.
[2]一是认为其分别为用益物权、次生性权利用益物权(刘俊、蔡立东、姜楠);二是认为其分别为用益物权、债权(高海、李伟伟);三是认为认为其应该为成员权和用益物权的构造(叶兴庆、张红宇)。
[3]西奥多·W.舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民译.北京:商务印书馆,2006.120-150.
[4]农地制度关注核心在如何实现农地制度和经济社会的发展的协调,如何平衡包括农民在内各方利益,同时促进农业产业力的解放和提高是其中的关键。鉴于我国东西部经济发展水平、农业生产环境的巨大差异,在《承包经营法》中对经营权的设置应当确立为一种自由,农户既有设立经营权的自由,也有不设立经营权的自由,还有选择何种方法是流转经营权的自由。
[5]道格拉斯C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,1994.225-234.
[6]高圣平.新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑[J].法学研究,2014,(4):76-91.
[7]张毅,张红,毕宝德.农地的“三权分置”及改革问题:政策轨迹、文本分析与产权重构[J].软科学,2016,(3):13-23.
[8]经营权的设计为新经营主体提供了通过租赁、出资、抵押等方式直接获得农地直接经营权的可能,而回避了《土地管理法》第十五条的规制,简化了集体经济组织以外的专业经营主体参与农业经营的门槛。同时,将设定经营权的决策权利交给农户,以农户获得土地收益、新经营主体获得经营权的设计,力求解决农地抛荒和集约经营困难等问题,努力实现各方主体权利的平衡。
[9]资源的社会性理论强调考虑到有体物的社会属性,希望物的利用受到来自社会的必要限制,反对不当利用资源行为,以保证资源利用效率。在农地制度构建中,为实现“地尽其力”的价值追求,就必须重视农地的社会属性,也就是说需要公法进行适度监管。
[10]谢在全.民法物权论[M].北京:中国政法大学出版社,2011.115-204.
[11]曾野,江帆.《农村土地承包法》立法目的评估与重构---兼评土地承包经营权“二次分离”论[J].经济法论坛,2015,(1):192-204.
[12]金俭.国内不同法域不动产财产权法律制度趋同与障碍对策[J].社会科学家,2015,(1):103-109.
[13]史尚宽.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,2000.59-120.
[14]韩世远.合同法总论[M].北京:法律出版社,2011.448-460.
[15]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学,2015,(6):179-188.
[16]陈朝兵.农村土地“三权分置”:功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境,2016,(4):135-141.
[17]财产所有权的四种权能(占有、使用、收益和处分)是所有财产所有权的内容,农地所有权也是如此。而在此基础上形成的用益物权,其具有三种权能(占有、使用、收益)对应承包权的相应权能;而作为债权,经营权也当然具有债之一般权能(请求、受领、保护和处分)。
[18]覃远春.债权基本权能略论[J].河北法学,2006,(5):117-122.
[19]《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”该条文也是农地集体所有权最高效力的法律依据。相应的,《土地管理法》第八条也对集体土地所有权做了规定。
[20]申惠文.法学视角中的农村土地三权分离改革[J].中国土地科学,2015,(3):39-44.
[21]蔡立东,姜楠.承包权与经营权分置的法构造[J].法学研究,2015,(3):31-46.
[22]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学,2015,(6):31-46.
[23]韩松.论成员集体与集体成员---集体所有权的主体[J].法学,2005,(8):41-50.
[24]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学,2016,(7):145-163.
[25]20世纪中叶德国虽然将永佃权废除,但其《租赁法》中的租赁权制度在很大程度上表现出准物权的某些特性,即在很大程度上可予以转让、继承、抵押乃至登记。不过就其本质而言,它仍然是一种债权,这些特性的呈现,是土地作为租赁标的所呈现出来的独特性,也可被视为特殊债权物权化的体现。
[26]吴义龙.“三权分置”论的法律逻辑、政策阐释及制度替代[J].法学家,2016,(4):28-41.
[27]民法作为调整平等主体间的人身和财产关系的法律,其在调整具有财产属性的农地权利分配中具有重要作用,但是农业在国民经济中的基础地位使其必须有限度的引进公权力参与到农地权利分配中来,特别是集体经济组织特殊的属性也决定了这一点。故在此基础之上,权能的重构也应当重视经济法在该领域中的突出作用,适当强化行政机关在其中的作用,需求公权力和私权利的衡平。
[28]华启清,林卿.创新农地制度,提高农业综合生产能力[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版),2005,(4):15-19.
[29]刘刚.风险规制:德国的理论与实践[M].北京:法律出版社,2012.32-59.
[30]贝克以当代人“生活在文明的火山口上”这形象的比喻表明了“现代社会在对社会财富进行分配时并未对风险进行分配”的基本观点,并指出在许多当代的风险诸如全球气候变暖等的影响是世界性的,对不确定性特别是对剩余风险的分配造成了新的不平等。
[31]图4为结合国内外专家学者关于风险认知、回应的相关研究,对风险识别---回应机制进行了概括和综合。应当认识到,对风险的识别是回应的基础,且基于合理策略的回应机制在风险治理中更为重要。
[32]潘俊.农村土地“三权分置”:权利内容与风险防范[J].中州学刊,2014,(11):67-73.
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