政策执行中的刻板印象:一个“激活-应用”的分析框架
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摘要
在我国的一线政策执行中,街头官僚对刻板印象这一信息解释与工作处理机制的使用早已屡见不鲜。基于刻板印象使用的二阶划分和街头官僚的理论视角,本文构建了街头官僚使用刻板印象的"激活-应用"分析框架,并对一个街道社区卫生服务中心的家庭医生政策执行进行了案例剖析,研究发现:街头官僚根据政策对象的属性将其分门别类,并把政策对象与所属群体的普遍特征相联系,进而完成刻板印象的激活;然而,刻板印象激活并不直接导致刻板印象应用,两者之间还存在着组织制度、官僚个人与政策对象等多层面的中介因素,为刻板印象的应用提供驱动力与合法性;而在中介因素驱动下,街头官僚会根据已被激活的刻板印象,即政策对象所属群体的共有特征,选择相应的行为策略;就结果而言,刻板印象的使用不仅造成了政策执行偏差与回应性不足等负面政策效果,还为街头官僚带来了"自我实现的预言",并给政策对象造成了刻板印象威胁。本研究为透视中国场景下街头官僚行使自由裁量权与政策执行偏差之间的联系开启了一扇微观的窗口;同时,也将政策执行结果的研究维度从政策效果拓展到了心理效应层面。
In the front-line policy implementation in China, street-level bureaucrats often use the stereotype as information interpretation and work processing mechanism. Therefore, the objective of this research is to illustrate how street-level bureaucrats use stereotypes as a tool for exercising discretion. Based on the second-order division of stereotype application and the theoretical perspective of street-level bureaucracy, an "activation-application" analysis framework of the stereotype application was constructed. Meanwhile, a case study of family doctor policy implementation in D Street Community Health-care Center of G City was conducted. It is found that street-level bureaucrats categorize policy objects according to their attributes, and associate policy objects with the general characteristics of the groups they belong to, so as to activate stereotypes. Secondly, the activation of stereotypes does not directly lead to the application of stereotypes. There are many levels of intermediary factors between them, such as organizational system, street-level bureaucrats' personal factors and policy objects, which providing driving force and legitimacy to the application of stereotype. Driven by intermediary factors, Street-level bureaucrats choose appropriate behavioral strategies based on stereotypes that have been activated. As a result, the application of stereotypes not only results in negative policy effects such as implementation deviation and inadequate responsiveness, but also brings self-fulfilling prophecies to street bureaucrats and poses a stereotype threat to policy objects. The discussion of intermediary factors in this study also provides corresponding policy enlightenment for blocking the flexible behavior of street-level bureaucrats in policy implementation and correcting the policy implementation deviation. Furthermore, this research opens a micro window to see the relationship between the exercise of discretion of street-level bureaucrats and the deviation of policy implementation in the Chinese scene. Meanwhile, it also extends the thinking dimension of policy implementation results from the policy effect to the psychological effect.
In the front-line policy implementation in China, street-level bureaucrats often use the stereotype as information interpretation and work processing mechanism. Therefore, the objective of this research is to illustrate how street-level bureaucrats use stereotypes as a tool for exercising discretion. Based on the second-order division of stereotype application and the theoretical perspective of street-level bureaucracy, an "activation-application" analysis framework of the stereotype application was constructed. Meanwhile, a case study of family doctor policy implementation in D Street Community Health-care Center of G City was conducted. It is found that street-level bureaucrats categorize policy objects according to their attributes, and associate policy objects with the general characteristics of the groups they belong to, so as to activate stereotypes. Secondly, the activation of stereotypes does not directly lead to the application of stereotypes. There are many levels of intermediary factors between them, such as organizational system, street-level bureaucrats' personal factors and policy objects, which providing driving force and legitimacy to the application of stereotype. Driven by intermediary factors, Street-level bureaucrats choose appropriate behavioral strategies based on stereotypes that have been activated. As a result, the application of stereotypes not only results in negative policy effects such as implementation deviation and inadequate responsiveness, but also brings self-fulfilling prophecies to street bureaucrats and poses a stereotype threat to policy objects. The discussion of intermediary factors in this study also provides corresponding policy enlightenment for blocking the flexible behavior of street-level bureaucrats in policy implementation and correcting the policy implementation deviation. Furthermore, this research opens a micro window to see the relationship between the exercise of discretion of street-level bureaucrats and the deviation of policy implementation in the Chinese scene. Meanwhile, it also extends the thinking dimension of policy implementation results from the policy effect to the psychological effect.
引文
[1]SMITH E R.Mental Representation and Memory[M]//GILBERTD T,FISKE S T,LINDZEY G.Handbook of Social Cognition.New York:McGraw-Hill,1998.
[2]SIMON H A.Reasons in Human Affairs[M].Stanford:Stanford University Press,1983.
[3][美]弗兰克·鲍姆加特纳,[美]布赖恩·琼斯.美国政治中的议程与不稳定性[M].曹堂哲,译.北京:北京大学出版社,2011.
[4][美]迈克尔·利普斯基.基层官僚:公职人员的困境[M].苏文贤,等.台北:学富文化,2010.
[5]刘磊.街头政治的形成:城管执法困境之分析[J].法学家,2015(4):31-47.
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[10]刘鹏,刘志鹏.街头官僚政策变通执行的类型及其解释--基于对H县食品安全监管执法的案例研究[J].中国行政管理,2014(5):101-105.
[11]王沛,陈庆伟.刻板印象错误知觉任务:区分刻板印象激活与刻板印象应用的新方法[J].心理科学,2015(2):463-467.
[12]贺雯,梁宁建.刻板印象激活的行为效应[J].心理科学,2006,29(3):740-743.
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[17]刘颖.普惠性学前教育政策的执行偏差:表现、原因及对策分析[J].教育发展研究,2016(6):18-24.
[18]陈丽君,傅衍.人才政策执行偏差现象及成因研究---以C地区产业集聚区创业创新政策执行为例[J].中国行政管理,2017(12):95-100.
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[20]邓大松,徐芳.当前中国社区健康教育的政策执行过程---基于史密斯模型的分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2012(7):5-12.
[21]孙雪.我国校园冰雪政策执行的阻滞与消解---基于萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型视角[J].沈阳体育学院学报,2018(2):8-15.
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[24]KOSAR K R.Street Level-Bureaucracy:The Dilemmas Endure[J].Public Administration Review,2011,71(2):299-302.
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[26]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制[J].公共管理学报,2008(1):41-48.
[27]李旭琴.街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正[J].北京工业大学学报(社会科学版),2018(10):108-116.
[28]翁士洪.农村土地流转政策的执行偏差---对小岗村的实证分析[J].公共管理学报,2012(1):17-25.
[29]刘邦凡,詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策---基于街头官僚视角[J].经济与管理,2013(9):8-15.
[30]潘新美,何彬.行政诉讼对街头官僚执法的监督功能:基于交警执法的个案研究[J].中国行政管理,2017(9):51-57.
[31]GORDIJN E H.When Thinking That You are Fat Makes You Feel Worthless:Activation and Application of Meta-Stereotypes When Appearance Matters[J].Social Cognition,2010,28(1):20-39.
[32]王沛,杨亚平,赵仑.刻板印象的激活效应:行为和ERPs证据[J].心理学报,2010(5):607-617.
[33][美]沃尔特·李普曼.舆论[M].常江,等译.北京:北京大学出版社,2018.
[34]KUNDA Z,SINCLAIR L.Motivated Reasoning with Stereotypes:Activation,Application,and Inhibition[J].Psychological Inquiry,1999,10(1):12-22.
[35]王沛,吴薇.自我效能感和认知风格对刻板印象激活效应的影响[J].心理科学,2017(1):136-144.
[36]杨帆,王诗宗.基层政策执行中的规则遵从---基于H市5个街道的实证考察[J].公共管理学报,2016(10):53-64.
[37]周雪光.基层政府间的“共谋现象”---一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(6):1-21.
[38]杨爱平,余雁鸿.选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析---以G市L社区为例[J].社会学研究,2012(4):105-126.
[39]HENDERSON A C.Examining Policy Implementation in Health Care:Rule Abidance and Deviation in Emergency Medical Services[J].Public Administration Review,2013,73(6):799-809.
[40]郁建兴,黄飚.地方政府在社会抗争事件中的“摆平”策略[J].政治学研究,2016(2):54-66.
[41]WHEELER S C,PETTY R E.The Effects of Stereotype Activation on Behavior:A Review of Possible Mechanisms[J].Psychological Bulletin,2001,127(6):797-826.
[42]SPENCER S J,STEELE C M,QUINN D M.Stereotype Threat and Women's Math Performance[J].Journal of Experimental Social Psychology,1999,35(1):4-28.
[43]WELLS S G.Priorities,"Street Level Bureaucracy"and the Community Mental Health Team[J].Health&Social Care in the Community,2007,5(5):333-342.
[44]朱亚鹏,刘云香.制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行---以C市城市低保政策执行为例[J].中山大学学报(社会科学版),2014(6):159-168.
[45]BOUCHARD G,CARROLL B W.Policy-Making and Administrative Discretion:The Case of Immigration in Canada[J].Canadian Public Administration,2002,45(2):239-257.
[46]LOBEL S A,CLAIR L S.Effects of Family Responsibilities,Gender,and Career Identity Salience on Performance Outcomes[J].The Academy of Management Journal,1992,35(5):1057-1069.
[47]刘升.信息权力:理解基层政策执行扭曲的一个视角---以A市中街城管执法为例[J].华中农业大学学报(社会科学版),2018(2):145-153.
[48]KALER A,WATKINS S C.Disobedient Distributors:StreetLevel Bureaucrats and Would-be Patrons in Community-based Family Planning Programs in Rural Kenya[J].Studies in Family Planning,2001,32(3):254-269.
[49]ALDEN S.Discretion on the Frontline:The Street Level Bureaucrat in English Statutory Homelessness Services[J].Social Policy and Society,2015,14(1):63-77.
[50][美]欧文·戈夫曼.日常生活中的自我呈现[M].冯钢,译.北京:北京大学出版社,2008.
(1)街头官僚(Street-level bureaucrats)(也译作“基层官僚”)是指处于政策执行或公共服务的第一线,且日常工作中与公众直接互动,并对工作事务拥有一定自由裁量权的公共服务人员,参见文献[4]。需要说明的是,利普斯基对“街头官僚”的定义是分析性的,其重点在于具体的工作特征上,并未带有贬义的价值判断。
(2)本文所探讨的“刻板印象”是指街头官僚在一线政策执行中所采用的一种行使自由裁量权的微观机制(也是一种信息解释与工作处理的简化机制),即街头官僚在政策执行或公共服务提供过程中,根据对政策对象所属群体的刻板印象来简化对政策对象的理解与认知,并根据简化后的认知来选择相应行为策略,以处理政策对象的相关事项。
(1)在该案件中,受害人徐寿兰在南京一公交站台被撞而导致骨折,撞人者彭宇及时将其送往医院,但当徐寿兰指认彭宇时,彭宇却矢口否认,进而引发民事诉讼。而案件最大的争议在于法院在已基本可以认定彭宇碰撞了受害人的情况下,却担心理由不够充分,因而画蛇添足地运用所谓“经验法则”,基于“人性恶”的前提假定,将“扶人、送医”当作撞人的“证据”,作出了既违背公德信仰、又违背证据原理的事实推定。
(1)社会心理学的研究指出,同一社会群体的特征(即对该群体的刻板印象)既可以是积极的,也可以是消极的,如老年人既能与体弱多病、行动不便相联系,也可以和阅历丰富、和蔼可亲相联系。参见文献[10]。
(1)这里讨论的“合法性”是指上述的中介因素为街头官僚根据激活的刻板印象,采取相应行为策略所提供的空间,并不代表相关的行为策略合乎法律规范的要求。
(1)“笔者”特指本文的第二作者。
(2)“签而不约”反映的是家庭医生团队未能有效履行家庭医生签约协议中服务内容的现象,包括两种基本情况:一是完全未履约,即家庭医生服务团队从未向签约居民提供过签约协议中的任何一项服务内容;二是部分未履约,即家庭医生服务团队选择性地提供签约协议中的部分服务内容,属于低质量履约。
(1)访谈记录编码规则:受访者身份+受访者姓名首字母+访谈日期。其中受访者身份代码如下:FD表示家庭医生,AS表示签约助理,AD表示社卫中心行政人员,HF表示卫计局官员,CR表示社区居民。下同。
[2]SIMON H A.Reasons in Human Affairs[M].Stanford:Stanford University Press,1983.
[3][美]弗兰克·鲍姆加特纳,[美]布赖恩·琼斯.美国政治中的议程与不稳定性[M].曹堂哲,译.北京:北京大学出版社,2011.
[4][美]迈克尔·利普斯基.基层官僚:公职人员的困境[M].苏文贤,等.台北:学富文化,2010.
[5]刘磊.街头政治的形成:城管执法困境之分析[J].法学家,2015(4):31-47.
[6]刘小年.“孙志刚事件”背后的公共政策过程分析[J].理论探讨,2004(3):89-92.
[7]王欢,史耀疆,王爱琴,等.农村教师对后进学生刻板印象的测量研究[J].经济学(季刊),2017(3):997-1010.
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[50][美]欧文·戈夫曼.日常生活中的自我呈现[M].冯钢,译.北京:北京大学出版社,2008.
(1)街头官僚(Street-level bureaucrats)(也译作“基层官僚”)是指处于政策执行或公共服务的第一线,且日常工作中与公众直接互动,并对工作事务拥有一定自由裁量权的公共服务人员,参见文献[4]。需要说明的是,利普斯基对“街头官僚”的定义是分析性的,其重点在于具体的工作特征上,并未带有贬义的价值判断。
(2)本文所探讨的“刻板印象”是指街头官僚在一线政策执行中所采用的一种行使自由裁量权的微观机制(也是一种信息解释与工作处理的简化机制),即街头官僚在政策执行或公共服务提供过程中,根据对政策对象所属群体的刻板印象来简化对政策对象的理解与认知,并根据简化后的认知来选择相应行为策略,以处理政策对象的相关事项。
(1)在该案件中,受害人徐寿兰在南京一公交站台被撞而导致骨折,撞人者彭宇及时将其送往医院,但当徐寿兰指认彭宇时,彭宇却矢口否认,进而引发民事诉讼。而案件最大的争议在于法院在已基本可以认定彭宇碰撞了受害人的情况下,却担心理由不够充分,因而画蛇添足地运用所谓“经验法则”,基于“人性恶”的前提假定,将“扶人、送医”当作撞人的“证据”,作出了既违背公德信仰、又违背证据原理的事实推定。
(1)社会心理学的研究指出,同一社会群体的特征(即对该群体的刻板印象)既可以是积极的,也可以是消极的,如老年人既能与体弱多病、行动不便相联系,也可以和阅历丰富、和蔼可亲相联系。参见文献[10]。
(1)这里讨论的“合法性”是指上述的中介因素为街头官僚根据激活的刻板印象,采取相应行为策略所提供的空间,并不代表相关的行为策略合乎法律规范的要求。
(1)“笔者”特指本文的第二作者。
(2)“签而不约”反映的是家庭医生团队未能有效履行家庭医生签约协议中服务内容的现象,包括两种基本情况:一是完全未履约,即家庭医生服务团队从未向签约居民提供过签约协议中的任何一项服务内容;二是部分未履约,即家庭医生服务团队选择性地提供签约协议中的部分服务内容,属于低质量履约。
(1)访谈记录编码规则:受访者身份+受访者姓名首字母+访谈日期。其中受访者身份代码如下:FD表示家庭医生,AS表示签约助理,AD表示社卫中心行政人员,HF表示卫计局官员,CR表示社区居民。下同。