论“穿透式”监管与我国金融监管的制度变革
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摘要
近年我国金融市场引入"穿透式"监管,即基于"实质重于形式"的原则,监管者得以发现金融活动背后市场参与者的真实身份,识别隐藏在复杂金融产品形式化外衣下的实质性交易,从而借助各类有效的监管手段对复杂金融交易关系进行深度调整。但是现代金融市场的发展并不需要"全穿透",且"穿透式"监管也无法对金融市场"全穿透";其发展并不能打破当前的监管模式,成为我国金融监管体制改革的导向。基于我国金融综合经营的发展与"穿透式"监管等新型监管技术的有效运用,我国金融监管制度的变革应当以明确的监管目标为导向,并贯彻明确监管目标、强化中央银行监管职责、构建通畅权威监管协调机制和完善合作监管机制等基本原则。
In recent years,China's financial market has introduced the "look-through"supervision,that is,based on the doctrine of "Substance-over-Form",regulators discover the real identity of the market participants behind financial activities,and identify the substantive transactions hidden under the formal cloak of complex financial products so as to make in-depth adjustment of the complex financial transaction relationships with various effective regulatory measures. However,the development of modern financial market does not need "full look-through"and the penetrating supervision cannot "full look-through"all financial markets.Furthermore,its development cannot break the current regulation model and becomes the guidance of China's financial supervision system reform. Accordingly,based on the development of comprehensive financial management and the effective application of new regulatory techniques such as "look-through"supervision,the reform of China 's financial supervision system should be guided by clear supervisory objectives. And we should also implement the basic principles of clearing the objectives of supervision,strengthening the supervisory responsibility of the central bank,constructing a supervisory coordination mechanism with unobstructed authority and perfecting the cooperative supervision mechanism.
In recent years,China's financial market has introduced the "look-through"supervision,that is,based on the doctrine of "Substance-over-Form",regulators discover the real identity of the market participants behind financial activities,and identify the substantive transactions hidden under the formal cloak of complex financial products so as to make in-depth adjustment of the complex financial transaction relationships with various effective regulatory measures. However,the development of modern financial market does not need "full look-through"and the penetrating supervision cannot "full look-through"all financial markets.Furthermore,its development cannot break the current regulation model and becomes the guidance of China's financial supervision system reform. Accordingly,based on the development of comprehensive financial management and the effective application of new regulatory techniques such as "look-through"supervision,the reform of China 's financial supervision system should be guided by clear supervisory objectives. And we should also implement the basic principles of clearing the objectives of supervision,strengthening the supervisory responsibility of the central bank,constructing a supervisory coordination mechanism with unobstructed authority and perfecting the cooperative supervision mechanism.
引文
[1]胡宇新:《吴晓灵:用“穿透式”监管化解资管风险》,载《中国金融家》2017年第3期。
[2]苟文均:《穿透式监管与资产管理》,载《中国金融》2017年第8期。
[3]袁达松、刘春华:《论穿透式金融监管》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版。
[4]谭人友、叶瑶、于涛:《“穿透式”监管的内涵、目的与实践》,载《国际金融》2017年第11期。
[5]叶林、吴烨:《金融市场的“穿透式”监管论纲》,载《法学》2017年第12期。
[6]苏诗钰:《提振投资者信心实施穿透式监管政策》,载《证券日报》2016年7月1日第A02版。
[7]汪青:《潘胜功:互联网金融应实施穿透式监管》,载《中国经营报》2016年3月28日第A08版。
[8]郭子源、温济聪、李晨阳:《“穿透式监管”严防跨市场风险》,载《经济日报》2017年5月2日第1版。
[9]邓峰:《审慎对待“穿透式监管”》,载《财经·年刊(2018:预测与战略)》2018年版。
[10]蔺鹏、孟娜娜:《商业银行交叉金融创新的风险防控与监管策略》,载《南方金融》2017年第6期。
[11]张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
[12]王福凌:《穿透式监管理念在保险监管中的应用》,载《中国保险报》2017年12月15日第4版。
[13]杨荇:《以“穿透式”监管强化金融“去杠杆”》,载《上海证券报》2017年6月1日第8版。
[14]沈小平:《加强穿透式风险管理》,载《中国金融》2016年第12期。
[15]常健:《美国金融监管的法律变革与特点评析》,载《中国矿业大学学报(社会科学版)》2011年第4期。
[16]李凤雨、翁敏:《英国金融监管体制立法及对我国的借鉴》,载《西南金融》2014年第11期。
[17]孙天琦、袁静文:《国际金融消费者保护的改革进展与趋势》,载《西安交通大学学报(社会科学版)》2012年第5期。
[18]《服务实体经济防控金融风险深化金融改革,促进经济和金融良性循环健康发展》,载《人民日报》2017年7月16日,第1版。
[19]徐忠:《央行徐忠谈金融监管体制改革之一:以矩阵式管理充实金融委是最优方案》,载《财新周刊》2018年第7期。
[20]胡宇新:《吴晓灵:用“穿透式”监管化解资管风险》,载《中国金融家》2017年第3期。
[21]孙国峰:《英国双峰监管实践与借鉴——目标导向和央行统筹》,载《财经》2018年第5期。
[22]常健:《金融危机状态下中国人民银行的核心角色——以最后贷款人制度为中心的展开》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
[23]竺乾威:《“大部制”刍议》,载《中国行政管理》2008年第3期。
[24]乔新生:《金融市场监管需要全社会参与》,载《证券时报》2017年3月3日第A03版。
[25]冯辉:《网络借贷平台法律监管研究》,载《中国法学》2017年第6期。
(1)2015年10月31日云维股份发布《关于非公开发行股票认购对象穿透后涉及认购主体数量》的公告,使其成为“穿透式信息披露”的首例样本;2015年11月7日,海得控制发布公告称证监会已经批准公司中止定向增发股票审核的申请,使其成为首家因“穿透披露”的要求而中止定增审核的公司。
(1)对于各监管机构通过各自部门立法将国家互联网金融领域的“穿透式”监管政策转化为其所有管辖领域具体的监管规则的做法,很多学者直接提出了批评。金融监管规则本身应该独立于政策,目前各监管部门对“穿透式”监管的扩大解释与应用,利用自身行政立法权,通过大量制定规范性文件改变现有监管规则,增加了被监管对象的经营成本,这实际上是与2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”有所矛盾。也与2016年1月国务院办公厅印发的《国务院部门权力和责任清单编制方案》(国办发[2015]92号)的要求相距甚远。参见邓峰:《审慎对待“穿透式监管”》,载《财经·年刊(2018:预测与战略)》,第64-67页;王建平:《证券市场穿透式监管的创新:综合监管机制---以前海人寿的跨界“监管穿透”为视角》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版,第8页、第17页。
(2)2017年9月22日,证监会发布消息对《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第26号---上市公司重大资产重组(2014年修订)》(证监会公告[2014]53号)进行了相应修订,采用了“明确‘穿透’披露标准,提高交易透明度”的表述。
(3)所谓纵向“穿透”监管,是对混业经营涉及的金融机构业务和行为实施全流程监管,将混业经营业务的资金来源、中间环节和资金的最终投向连接起来进行监管。所谓横向“穿透”监管,是要认清跨界经营每一个环节的业务和行为的实质,按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质,穿透金融产品、金融工具的表面形态而把握其本质属性。纵向“穿透”监管更偏向于宏观审慎监管,其目标在于防范系统性金融风险,维护金融稳定;而横向“穿透”监管更偏向于微观审慎监管,其目标在于控制单个金融机构的风险,保证其稳健经营。参见张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
(4)之所以出现监管部门难以有效实施“穿透式”监管状况,一个重要原因在于监管机构人员的知识体系与监管技能的专业化不足。中国人民银行研究局局长徐忠曾撰文提及,面对金融业进入混业经营的现实,监管人员专业化不仅是要求针对特定金融领域的专业知识,同时也要求具备系统掌握市场动态和监管规则的能力。从目前我国监管队伍来看,这样的人才是匮乏的,监管人员的知识体系是落后的。与之形成鲜明对比的是,市场机构人员已对分业监管重心和运作模式了如指掌,能够在不同行业之间套取资金,进行监管套利。参见徐忠:《央行徐忠谈金融监管体制改革之二:当前金融乱象与改革的紧迫性》,载《财新周刊》2018年第7期。
(1)例如,资金从银行理财渠道流向私募或基金子公司的结构化产品后,资金的去向和监管就超越了银监会的管辖范围;而银监系统和证监系统又没有对接,证监系统的监管范围则限于上市公司的监管及交易行为,举牌者若非上市企业,其披露信息也只能通过上市公司公告的渠道进行,资金来源很难“穿透”。参见蔡玉梅:《聚焦穿透式金融监管》,载《时代金融》2017年第25期。
(2)无论是银监会2017年开展的“三违反”、“三套利”、“四不当”的专项治理行动,还是证监会、保监会针对各自监管领域制定新的监管规则,其本质都属于对金融机构的业务和行为实施的横向“穿透”监管。参见张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
(3)这状况在保险行业尤为明显,保监会在废除《万能保险精算规定》与出台《关于提髙保险资金投资蓝筹股票监管比例有关事项的通知》之时,并未与证监会、银监会和中国人民银行进行监管信息共享并形成共识而单独冒进,从而导致2015年中国证券市场发生股灾。参见王建平:《证券市场穿透式监管的创新:综合监管机制---以前海人寿的跨界“监管穿透”为视角》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版,第7-13页。
(1)由于“穿透式”监管等从严监管政策出台,近期股市与债市下行、资金利率上扬、市场流动性趋紧等问题集中爆发。参见杨荇:《以“穿透式”监管强化金融“去杠杆”》,载《上海证券报》2017年6月1日,第8版。
(2)目标导向的监管理念强调根据目标设置监管机构和划分职责,并按目标对其进行考核、监督和问责。对于相同的目标,比如维护金融机构的健康,应当由统一的微观审慎监管机构负责。对于不同的目标,比如与维护金融机构健康不同的保护金融消费者目标,应当由独立的行为监管部门专门负责。参见孙国峰:《英国双峰监管实践与借鉴---目标导向和央行统筹》,载《财经》2018年第5期。
(1)英国经济学家古德哈特(Charles Goodhart)教授曾提出“48小时法则”(48 hour rule),即当金融危机爆发时,政府最多只有48小时的时间来决定是否限制危机、如何处理危机和如何执行战略。可见信息传递的及时性是减弱甚至避免金融危机的重要条件。参见刘丽巍:《当代中央银行体制---世界趋势与中国的选择》,北京:人民出版社2007年版,第79页。
(2)矩阵式管理是在纵向组织管理结构上搭建横向组织管理系统,形成纵横交错、纵向为主、横向为辅、结构紧凑、问责有效的矩阵式管理体系,便于信息共享、统筹决策和协调落实。
(3)2018年11月27日,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发[2018]301号)规定,系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强,在金融体系中提供难以替代的关键服务,一旦发生重大风险事件而无法持续经营,将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。
(4)构建通畅权威的监管协调机制是否就意味着将“两会”一合了之,很多专家给出了否定的答案。构建通畅权威的监管协调机制依然需要考虑宏观审慎监管、微观审慎监管与金融行为监管的整体协调,要考虑中央金融监管机构与地方金融监管机构之间的协调,要考虑对系统重要性金融机构监管与非存款类的中小金融机构监管之间的协调,还要考虑实现金融消费者权益保护与维护金融机构和金融体系安全之间的协调。
[2]苟文均:《穿透式监管与资产管理》,载《中国金融》2017年第8期。
[3]袁达松、刘春华:《论穿透式金融监管》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版。
[4]谭人友、叶瑶、于涛:《“穿透式”监管的内涵、目的与实践》,载《国际金融》2017年第11期。
[5]叶林、吴烨:《金融市场的“穿透式”监管论纲》,载《法学》2017年第12期。
[6]苏诗钰:《提振投资者信心实施穿透式监管政策》,载《证券日报》2016年7月1日第A02版。
[7]汪青:《潘胜功:互联网金融应实施穿透式监管》,载《中国经营报》2016年3月28日第A08版。
[8]郭子源、温济聪、李晨阳:《“穿透式监管”严防跨市场风险》,载《经济日报》2017年5月2日第1版。
[9]邓峰:《审慎对待“穿透式监管”》,载《财经·年刊(2018:预测与战略)》2018年版。
[10]蔺鹏、孟娜娜:《商业银行交叉金融创新的风险防控与监管策略》,载《南方金融》2017年第6期。
[11]张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
[12]王福凌:《穿透式监管理念在保险监管中的应用》,载《中国保险报》2017年12月15日第4版。
[13]杨荇:《以“穿透式”监管强化金融“去杠杆”》,载《上海证券报》2017年6月1日第8版。
[14]沈小平:《加强穿透式风险管理》,载《中国金融》2016年第12期。
[15]常健:《美国金融监管的法律变革与特点评析》,载《中国矿业大学学报(社会科学版)》2011年第4期。
[16]李凤雨、翁敏:《英国金融监管体制立法及对我国的借鉴》,载《西南金融》2014年第11期。
[17]孙天琦、袁静文:《国际金融消费者保护的改革进展与趋势》,载《西安交通大学学报(社会科学版)》2012年第5期。
[18]《服务实体经济防控金融风险深化金融改革,促进经济和金融良性循环健康发展》,载《人民日报》2017年7月16日,第1版。
[19]徐忠:《央行徐忠谈金融监管体制改革之一:以矩阵式管理充实金融委是最优方案》,载《财新周刊》2018年第7期。
[20]胡宇新:《吴晓灵:用“穿透式”监管化解资管风险》,载《中国金融家》2017年第3期。
[21]孙国峰:《英国双峰监管实践与借鉴——目标导向和央行统筹》,载《财经》2018年第5期。
[22]常健:《金融危机状态下中国人民银行的核心角色——以最后贷款人制度为中心的展开》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
[23]竺乾威:《“大部制”刍议》,载《中国行政管理》2008年第3期。
[24]乔新生:《金融市场监管需要全社会参与》,载《证券时报》2017年3月3日第A03版。
[25]冯辉:《网络借贷平台法律监管研究》,载《中国法学》2017年第6期。
(1)2015年10月31日云维股份发布《关于非公开发行股票认购对象穿透后涉及认购主体数量》的公告,使其成为“穿透式信息披露”的首例样本;2015年11月7日,海得控制发布公告称证监会已经批准公司中止定向增发股票审核的申请,使其成为首家因“穿透披露”的要求而中止定增审核的公司。
(1)对于各监管机构通过各自部门立法将国家互联网金融领域的“穿透式”监管政策转化为其所有管辖领域具体的监管规则的做法,很多学者直接提出了批评。金融监管规则本身应该独立于政策,目前各监管部门对“穿透式”监管的扩大解释与应用,利用自身行政立法权,通过大量制定规范性文件改变现有监管规则,增加了被监管对象的经营成本,这实际上是与2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”有所矛盾。也与2016年1月国务院办公厅印发的《国务院部门权力和责任清单编制方案》(国办发[2015]92号)的要求相距甚远。参见邓峰:《审慎对待“穿透式监管”》,载《财经·年刊(2018:预测与战略)》,第64-67页;王建平:《证券市场穿透式监管的创新:综合监管机制---以前海人寿的跨界“监管穿透”为视角》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版,第8页、第17页。
(2)2017年9月22日,证监会发布消息对《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第26号---上市公司重大资产重组(2014年修订)》(证监会公告[2014]53号)进行了相应修订,采用了“明确‘穿透’披露标准,提高交易透明度”的表述。
(3)所谓纵向“穿透”监管,是对混业经营涉及的金融机构业务和行为实施全流程监管,将混业经营业务的资金来源、中间环节和资金的最终投向连接起来进行监管。所谓横向“穿透”监管,是要认清跨界经营每一个环节的业务和行为的实质,按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质,穿透金融产品、金融工具的表面形态而把握其本质属性。纵向“穿透”监管更偏向于宏观审慎监管,其目标在于防范系统性金融风险,维护金融稳定;而横向“穿透”监管更偏向于微观审慎监管,其目标在于控制单个金融机构的风险,保证其稳健经营。参见张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
(4)之所以出现监管部门难以有效实施“穿透式”监管状况,一个重要原因在于监管机构人员的知识体系与监管技能的专业化不足。中国人民银行研究局局长徐忠曾撰文提及,面对金融业进入混业经营的现实,监管人员专业化不仅是要求针对特定金融领域的专业知识,同时也要求具备系统掌握市场动态和监管规则的能力。从目前我国监管队伍来看,这样的人才是匮乏的,监管人员的知识体系是落后的。与之形成鲜明对比的是,市场机构人员已对分业监管重心和运作模式了如指掌,能够在不同行业之间套取资金,进行监管套利。参见徐忠:《央行徐忠谈金融监管体制改革之二:当前金融乱象与改革的紧迫性》,载《财新周刊》2018年第7期。
(1)例如,资金从银行理财渠道流向私募或基金子公司的结构化产品后,资金的去向和监管就超越了银监会的管辖范围;而银监系统和证监系统又没有对接,证监系统的监管范围则限于上市公司的监管及交易行为,举牌者若非上市企业,其披露信息也只能通过上市公司公告的渠道进行,资金来源很难“穿透”。参见蔡玉梅:《聚焦穿透式金融监管》,载《时代金融》2017年第25期。
(2)无论是银监会2017年开展的“三违反”、“三套利”、“四不当”的专项治理行动,还是证监会、保监会针对各自监管领域制定新的监管规则,其本质都属于对金融机构的业务和行为实施的横向“穿透”监管。参见张郁:《商业银行资产管理业务的穿透式监管:本质、难点及对策》,载《南方金融》2017年第10期。
(3)这状况在保险行业尤为明显,保监会在废除《万能保险精算规定》与出台《关于提髙保险资金投资蓝筹股票监管比例有关事项的通知》之时,并未与证监会、银监会和中国人民银行进行监管信息共享并形成共识而单独冒进,从而导致2015年中国证券市场发生股灾。参见王建平:《证券市场穿透式监管的创新:综合监管机制---以前海人寿的跨界“监管穿透”为视角》,载《证券法律评论(2017年卷)》,北京:中国法制出版社2017年版,第7-13页。
(1)由于“穿透式”监管等从严监管政策出台,近期股市与债市下行、资金利率上扬、市场流动性趋紧等问题集中爆发。参见杨荇:《以“穿透式”监管强化金融“去杠杆”》,载《上海证券报》2017年6月1日,第8版。
(2)目标导向的监管理念强调根据目标设置监管机构和划分职责,并按目标对其进行考核、监督和问责。对于相同的目标,比如维护金融机构的健康,应当由统一的微观审慎监管机构负责。对于不同的目标,比如与维护金融机构健康不同的保护金融消费者目标,应当由独立的行为监管部门专门负责。参见孙国峰:《英国双峰监管实践与借鉴---目标导向和央行统筹》,载《财经》2018年第5期。
(1)英国经济学家古德哈特(Charles Goodhart)教授曾提出“48小时法则”(48 hour rule),即当金融危机爆发时,政府最多只有48小时的时间来决定是否限制危机、如何处理危机和如何执行战略。可见信息传递的及时性是减弱甚至避免金融危机的重要条件。参见刘丽巍:《当代中央银行体制---世界趋势与中国的选择》,北京:人民出版社2007年版,第79页。
(2)矩阵式管理是在纵向组织管理结构上搭建横向组织管理系统,形成纵横交错、纵向为主、横向为辅、结构紧凑、问责有效的矩阵式管理体系,便于信息共享、统筹决策和协调落实。
(3)2018年11月27日,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发[2018]301号)规定,系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强,在金融体系中提供难以替代的关键服务,一旦发生重大风险事件而无法持续经营,将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。
(4)构建通畅权威的监管协调机制是否就意味着将“两会”一合了之,很多专家给出了否定的答案。构建通畅权威的监管协调机制依然需要考虑宏观审慎监管、微观审慎监管与金融行为监管的整体协调,要考虑中央金融监管机构与地方金融监管机构之间的协调,要考虑对系统重要性金融机构监管与非存款类的中小金融机构监管之间的协调,还要考虑实现金融消费者权益保护与维护金融机构和金融体系安全之间的协调。
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